强制性的公积金制度究竟让谁受益？ （吕建设/东方IC/图）

"住房公积金制度实行近20年，本属互助性质的一个资金池，却渐渐异化成政府、银行和国有垄断企业控制的聚宝盆。这一制度何以畸形，又该如何改变？"

来不及从容地吃一顿午餐，中午12点，宋小敏登上了去往北京某郊县的轻轨列车，“对于我们这行来说，时间观念是第一位的”。

宋 开办了一堆公司，主营业务实际上只有一个——帮人代取住房公积金。下午1点，宋和手下职员准时到达目的地——某公积金中心营业厅，先去取号机上拿号，再退 出营业厅到旁边咖啡馆开“现场办公会”。宋小敏现场指导新来的职员：最后检查一次资料袋里的10项材料是否齐全，背诵一下需要记住的公司名、注册号、个人 姓名和身份证号等，“以免待会儿磕巴”。

选择在郊县以及午休时间办理，宋小敏都是经过慎重考虑的。北京各区县的公积金提取政策松紧不一，自然要挑选最松的地方。而午休时间人少，“前面等候人数为0”，可以保证在1点半上班时第一个上柜台办理，否则时间不可控。他们的工作，是按时计费的。

一切顺利。半小时不到，新员工就办好了两位客户的公积金提取手续。回去的路上，宋小敏指着发票单上一个“该职工公积金已提取”的红章对新员工说，“只要这个章落下，我们就可以找客户收钱了”。

宋 小敏原来是北京一家外企的高管，三年前发现公积金提取的商机，干脆辞职创业。他的网站首页上写着“三不用”的大标语：不用本人参与！不用找原单位！不用专 程来北京！其业务模式是用工作关系挂靠、代办租房手续等方法，帮助离职离京人员提取其在北京缴纳的住房公积金，并在其中收取10%-20%的佣金。

他 的手机一刻不停地响着，全是要其“帮忙”提取公积金的电话。宋小敏估计离职离京人群有不下200万人，按照现行公积金极为繁琐严苛的提取手续，“客户”们 付给宋小敏的佣金远远小于自己提取所需要付出的时间和金钱成本。若没有原单位的配合，他们甚至根本无法取出住房公积金。“别人一句话就把他们打发了—— ‘公积金中心不对个人’。”宋小敏说，“是现有公积金提取制度给了我们发财的机会。”

这的确是个巨大的商机，打开百度搜索“代为提取公积金”，会发现一大批从事这一业务的公司。路边的电线杆上，也满是这类小广告。这也是一个悲哀的事实：众多异地工作的缴存人不得不依靠灰色的地下中介产业，才能拿回这笔属于自己的钱。

提取困难，仅是现有住房公积金制度诸多为人所诟病的弊端之一。在中国实施了近20年的这一制度，进步之慢，缺点之多，令其最早的设计和操刀者也失望不已。

而南开大学经济研究所教授钟茂初更是认为，公积金制度当初的设计目标——职工购房的“互助资金”，早已有名无实，“住房公积金制度的历史作用已经完成，没有多少理由继续存在下去”。

怪异的公私合体

中国的住房公积金制度，最早发轫于1991年。上海市借鉴新加坡中央公积金的制度经验，率先建立起住房公积金制度。之后，北京、天津、南京、武汉等城市相继效仿。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度。

这一制度建立的最初动因，是国家要搞住房商品化改革，但住房建设资金短缺，于是强制性从职工工资中抽取5%，单位补贴5%，归集为公积金资金池，用于发放住房建设贷款。

但对于公积金的定性，争议持续多年。1990年代，很多人认为公积金姓“公”或“半公半私”，因为其缴存带有强制性，由政府管理，单位补贴部分实际是财政补贴，且免税。

但 在上海试点中，公积金很明确地定位为民间互助基金。全国推广后，官方正式的表述中，公积金也没有争议地一直姓“私”，如1994年国务院文件对公积金的定 位是“一种国家支持的社会互助购房基金”。1996年8月国务院办公厅转发国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，进一步明确了住房公积金 是职工个人住房基金，不属于财政预算资金，但按照“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则进行管理。

于是，公积金便形成了一种怪异的混合体。从属性讲，它姓私，但从管理上，却由挂靠在政府部门的事业单位管理，而且是多头管理。“它像一个金融机构，但是属于事业单位管理体制。”复旦大学住房政策中心执行主任陈杰评价说。

1999年4月《住房公积金管理条例》（下称《条例》）的颁布，以立法的形式确立了住房公积金的三方共管模式：住房建设部获得公积金代管权；财政部获得公积金增值收益支配权；央行则监管公积金的存贷利差和金融活动。显然，这是部门利益博弈的结果。

至 今全国各地已成立了384个住房公积金中心，和数十个不受“属地化管理”约束的铁道、石化、煤炭、航空、电力等行业自己的公积金中心。比如在北京，有“国 管”与“市管”两套公积金系统，前者适用于中央直属企业和中直机关等，后者属于北京市管，两套系统的管理体系和提取规则大不一样。

虽然理论上公积金姓“私”，但实际操作中，许多地方政府把公积金结余作为财政小金库，进行侵占、挪用、贪污等。比如2005年湖南郴州公积金中心原主任李树彪贪污、挪用公款上亿元。2013年2月，西安市住房公积金管理中心原主任薛华锋等人利用职务之便收受巨额贿赂。

主管部门对公积金的使用方向，也充满争议，诟病者认为存在“以公权侵犯私权”之嫌。

2009年，国家力推9000亿保障性住房投资，住建部按国务院131号文要求，允许各地闲置住房公积金用于保障房建设，很多城市“踊跃试点”，约400亿公积金以直接贷款形式投入到保障房建设中。

此 举引起了广泛质疑。批评人士认为，根据1999年颁布、2002年修订的《条例》，住房公积金不能用于发放住房建设贷款。公积金投入保障房建设，严格来讲 是违法的。事实上，1999年之前住房公积金可以介入开发贷款业务，但很多地方贷款审查、催缴不到位，产生了呆账坏账，因此《条例》要求停止发放住房建设 贷款。

而在没有明确风险责任人且未经缴存人表决的情况下，万一公积金在保障房建设项目中出现亏损，比如保障房出现泡沫，建成了租售不出去， 缴存人的利益如何得到保障？财政是否愿意为之“兜底”？陈杰曾就此问题问过一些地方官员，得到的回应答非所问：保障房项目的贷款利率比债券利率高一个百分 点，属于优良资产。

社科院财贸研究所研究员汪利娜也是这一政策的批评者。她说，“即便有能力还，愿意不愿意偿还都得存疑，谁也不敢保证地方政府会否违约。”

“劫贫济富”的制度

截至2011年底，全国住房公积金缴存余额已高达2.1万亿元，约有1亿缴存人，但从这笔巨款中获益的人是谁呢？答案是，这是一个“劫贫济富”的制度。

对 于最应从中获益的绝大多数缴存人来说，公积金并不好用。虽然公积金贷款利率比商业贷款低2%，但其限制条件颇多，买不起房或不符合规定的缴存人难以享受到 这一贷款优惠。这也造成公积金沉淀率较高，如2007年末全国公积金个贷率（个人公积金贷款余额占归集缴存余额的比例）只有52.83%，沉淀资金占缴存 余额的比例为22.76%。且越是贫穷的省市地区，资金沉淀率越高，河北省2007年末个贷率只有27.33%。

按照现行规定，除非买房、装修、合同租房或离退休，缴存人无法取出公积金，这意味着大部分缴存人的公积金都将存在低息账户上多年，才可能取出——职工缴纳的住房公积金按年利率1.21%计息，远低于同期存款利率，更难以抵抗中国每年的通胀率。

而被强制替员工缴纳公积金的私人企业当然也不是受益者。多位江浙一带的企业主告诉南方周末记者，政府强制他们为农民工缴纳住房公积金，“纯粹是为国家财政做贡献”。农民工大多文化水平低，流动性高，离职后一般无意愿和能力找原单位去提取手续繁琐的公积金。

真正的赢家则是政府、银行和国有垄断企业。

公积金中心将公积金存在银行与付给缴存人的利差，连同公积金中心购买国债的利息收益和发放公积金贷款的利差收益，构成公积金的增值收益。

根 据物权法中“孳息归属”的原则，公积金的增值收益的所有权当属缴存人，但按照《条例》规定，公积金增值收益可以以廉租房建设补充资金的名目，上缴给财政使 用。如2007年末住房公积金为廉租住房补充资金总额为130.03亿元，余额为51.03亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。

如前所述，2009年之后，“闲置”公积金更是大量进入本该由政府财政负担的保障房建设。

此外，公积金在一些地方并未“专款专户”，而是直接成为政府部门的准财政资金。比如2006年，审计署发现沈阳铁路局集中管理的住房公积金存在与生产运营资金混存混用的问题，促动该局32.62亿元住房公积金限时实行专户存储。

工、农、中、建、交五家国有商业银行是公积金制度的另一受惠者。它们享有接受公积金低息存款的特权，在公积金项目上其存贷差约为5%，按目前公积金缴存余额2万多亿元算，银行获利应为1000亿元。这还不算商业银行每年向公积金中心收取的归集手续费和贷款手续费。

公积金制度还为国企提供了一条向员工输送隐形福利的途径。由于公积金可免税，近年来石油、金融、电信等行业的国有垄断企业屡屡被爆出为其高管或职工缴纳高额公积金，变相提高福利水平的新闻。

十年修法无下文

由于公积金只能用于个人购房贷款、银行存款和购买国债，而长期被指投资渠道狭窄，运营效率低，增值不力。目前2万亿的公积金余额中，平均结余比例高达近30%。据公开数据显示，2012年初，公积金结余资金已超过4000亿元。

2013年2月26日，证监会有关部门负责人表示，全国住房公积金入市的相关研究准备工作已经启动，证监会将积极配合有关部门尽快推动《条例》的修订。这一消息被一些媒体解读为公积金可能要进入股市。

但复旦大学住房政策中心执行主任陈杰认为，这几乎不可能。“公积金入市，我觉得应该是购买债券，投资股票未免太夸张了，也不具备可操作性。”他认为，“谁是操盘手？不可能各地分别操盘吧。但现在的管理体制很难被打破，地方政府不会放弃小金库。”

而 购买债券的风险相对要小得多，且可以上市流通。陈杰建议债券可以以财政部名义发售，卖给各地公积金中心，债券到期时再用租金或公有产权的形式把钱流转起 来。“这可以做到多赢：缴存人收益多些，保障房建设单位融资成本低些，国家也解决了保障房建设资金来源和公积金增值任务。”他说。

住房公积 金的投向问题，又涉及《条例》的修订，因为之前《条例》对其资金用途做了严格的限定。比如2004年上海曾经动议将住房公积金放开到医疗，结果因有违《条 例》被人大否决。知情人士透露，目前住建部正在召集修订《条例》，但修订稿何时出台，并无乐观预期，“已经讨论十多年了，一直没个结果”。

陈杰和同事曾经就《条例》修订意见，提交过好几稿，其主要建议包括扩大公积金用途范围，用债券形式进行多元化投资；放宽目前对租房提取公积金的过严限制；管理体制上逐渐实现资金跨区域流动，有汇总功能；明确公积金管理属性，逐步向金融专业化的风险管理方向转型等。

对这些建议，住建部等部委也都认可，部里几位司长还为此召开了一次高端研讨会，但“会后就没有下文了”。

陈杰认为，《条例》11年改不动，除了部门掣肘外，另一个重要原因是近些年的住房政策变化太快，每一次房地产市场新政策出台，都可能打乱《条例》的修法。而且，由于上位法《住房保障法》等迟迟立不起来，导致《条例》的修订工作也难以推动。

而在南开大学经济研究所教授钟茂初看来，公积金制度已经完全偏离了“互助资金”的目标，异化为准金融部门、房地产调控手段等政策目标，“再怎么修订条例，也难以解决根本问题”。

与上海公积金制度的设计者戴晓波一样，钟茂初主张彻底改变公积金管理中心的管理体制，把公积金转化为社会保障制度的一部分，由专业的金融机构管理。

（应被访者要求，宋小敏为化名）