中国可暂缓“做实个人账户”，发行“名义特别国债”，实行“记账式个人账户”
【背景】10年前，中国就已迈进老龄化社会。据国家统计局数据，截至2008年底，中国65岁及以上老年人近1.1亿人，占当年全国总人口的8.3%。未来数十年，中国老龄化程度会进一步加剧。与发达国家相比，中国可谓“未富先老”。
未来10年，中国社会养老保险覆盖面将持续扩大。这主要是指城镇职工养老保险和城乡居民养老保险。目前，城镇职工养老保险覆盖了中国25-59岁人口的52%，而居民养老保险的覆盖率仅为20%多。到2020年，上述两大养老保险计划的覆盖率将有大幅提高。
中国社科院财贸所学者高培勇和汪德华最近的一项研究指出，在现有社保制度框架下，要确保2020年中国每个退休者都能领取养老金，以替代率（即领取养老金占该年社会平均工资的比重）52.4%计算，上述两大养老金计划的支付缺口都会持续增加。
2009年，中国城镇职工养老保险资金结余为12526亿元。但是，城镇职工养老保险的隐性负债相当严重。假定未来十年中国GDP增速为9%，养老金替代率维持目前的52.4%，2015年中国城镇职工养老保险就会出现支付缺口。
2009年，各级财政对居民养老保险的补贴为社会平均工资的2%。假定2020年居民养老保险实现“全覆盖”，财政补贴达到当年社会平均工资的5%，到2035年，所需财政补贴将达到高峰，占当年GDP的1.88%，此后则趋于稳定。
假定维持现有养老保险制度和替代率不变，即使计入现有养老保险结余资金，且财政按每年GDP的0.5%提供补贴，中国累积的养老金缺口也相当惊人。两位学者预计，如果现在不能未雨绸缪，及时调整政策，到2050年，养老金缺口累积将达到该年GDP的95%。
这与希腊债务危机前公共债务占GDP110%的比重已相差不多。尽管短期内中国不会出现养老金缺口，但未来缺口一旦出现，资金规模会上升非常快。那么，中国应如何改革现有养老保险制度，缓解养老金支付压力？
中国社会科学院财贸所研究员高培勇指出，养老保障涉及长期的资金配置，养老保障政策的制定和调整必须有长远视野，从长计议，及时调整。同时，当前中国可暂缓“做实个人账户”，发行“名义特别国债”，实行“记账式个人账户”。
首先，中国各级政府必须加强对养老保障财务状况的长期预测，而所有的政策调整都应当建立在准确预测的基础之上。今后，无论中央还是各级地方政府（统筹层次上），都应当强制性地每两年发布一份报告，预测未来50年或75年养老保障体系的前景。
当前，中国养老保障体系正在扩张，这样做更有必要。这种预测，一方面可显示各种政策调整的长期影响，另一方面可以发现问题，以便主动做出政策调整。同时，养老待遇的调整，应当基于长期预测并设立一定的规则，给公众以稳定的预期。
在这方面，美国的养老保障管理提供了很好的榜样。美国长期坚持定期预测养老保障体系的财务前景。定期发布相应报告，向全社会和政府部门展示养老保障体系存在的问题，最终多次主动做出政策调整，从而使发生资金缺口的时间一再推迟。
其次，高培勇认为，中国当前应该坚持“现收现付制”，以发行“名义特别国债”的方式，实现“记账式个人账户”，暂不宜实施“做实个人账户”。
从目前一些省份“做实个人账户”的经验看，个人账户资金大都采取协议存款的形式，年收益率大约为2%-3%。如今后继续“做实个人账户”，把大量个人账户资金分散在地方政府手中，收益率又如此之低，“实无必要”。
同时，国际经验证明，养老保险基金直接进入资本市场，不仅要承受巨大的投资风险，还会破坏正常的市场机制（包括干预上市公司内部决策、对劳动力市场产生负面影响等），孳生腐败行为，负面作用不容忽视。
相比之下，“记账式个人账户”是按个人账户的累积缴费金额和规定的计息利率来计发养老金，能够锁定个人账户积累的养老保险基金的收益率，回避了投资风险，也不会对市场机制产生负面影响。
高培勇建议，为此，今后可发行“名义特别国债”。即参保者的个人账户资金均用于购买由中央政府发行的“名义特别国债”。参保者退休后，由国债资金来还本付息。与此同时，全国社会保障基金的规模也应相应扩大。
第三，应改革现有养老保障体系。比如，提高退休年龄、降低替代率、改变缴费基数等。
他建议，中国可逐步提高退休年龄。提高退休年龄，女职工可从2010年始，男职工从2015年始，每3年延迟1岁，逐步将法定退休年龄提高到65岁。
与此同时，还可降低替代率与法定缴费率。近些年，中国养老金增速普遍超过社会平均工资的增速。2009年，城镇职工养老金标准相当于上年社会平均工资的52.4%，并不算低。但是，法定的缴费率却高达28%，远远高于发达国家。今后应逐步降低替代率和缴费率。
最后，应当充实和增强养老保障储备基金，应对未来的支付高峰。
高培勇指出，目前，中国政府已规定，凡是含有国有股的企业在境内首次公开上市，均须按当时实际发行股份数量的10%，把部分国有股转为全国社保基金理事会持有。今后可进一步规定，只要企业发行股份，无论是首次发行，还是增发或配股，均要按10%划转国有股，以保证每年有足够的资金注入养老保险储备基金。■
（财新记者 常红晓 特约作者 王明远 据高培勇、汪德华刊于《比较》2011年第53辑的《中国养老保障体系资金缺口分析与对策建议》改写。）
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