作为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约方，我国承诺在2011年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实100%禁烟。如今期限将届，而据中国疾控中心等部门6日联合在京发布的一份名为《控烟与中国未来》的评估报告（以下简称“报告”），我国控烟履约绩效只有百分制的37.3分，离及格线还差很远。

世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）是医药卫生领域第一部具有法律约束力的多边条约。2006年1月9日，《公约》在我国正式生效。

《公约》第8条要求缔约方采取有效措施，防止公众接触烟草烟雾。2007年7月，《公约》第二次缔约方大会通过了《防止接触烟草烟雾准则》（以下简称 《准则》）。按照《准则》要求，自2011年1月起，我国应当在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

（来源：卫生部网站据新华网6日报道，报告使用“过去30天室内工作场所有人吸烟的比例”等10项指标，对保护人们免受二手烟危害、提供戒烟帮助、增加烟草税收和价格等5项烟草控制关键政策执行情况进行评价。

其中，室内工作场所和公共场所过去30天有人吸烟的比例分别达到63.3%和72.7%。过去12个月就医的吸烟者中，将近60%的医生没有询问他 们的吸烟习惯。我国人群中，有1.5亿吸烟者购买5元一盒或更低价位的卷烟，每百盒卷烟的花费仅占2009年人均国民生产总值的2%。这些都表明我国控烟 履约政策执行不力。

报告指出，以百分制评价我国对世界卫生组织《烟草控制框架公约》关键政策的执行情况，我国平均得分仅为37.3分。和其他国家相比，我国的履约情况处在100多个公约缔约国的最末几名。

烟草之患

据中国疾病预防控制中心、世界卫生组织、美国疾病预防控制中心此前联合发布的首次“全球成人烟草调查-中国部分”调查结果显示，现在我国吸烟者总数高达3亿，其中男性吸烟率为52.9%；72.4%的非吸烟者遭受二手烟的危害，其中38.0%的人每天受到暴露。

《新民晚报》报 道，报告的主编之一、中国疾病预防控制中心副主任、中国控烟办公室主任杨功焕指出，2005年我国归因于烟草使用的死亡人数达到120万。其中三分之一的 人年龄在40到69岁之间。 “照这个趋势发展下去，到2030年，我国归因烟草的死亡人数将会超过300万。” 杨功焕说。

控烟之难

政企不分 阻力大

据《京华时报》报道，杨功焕将我国控烟不力的根本原因归结于政企不分，履约进程遭到了烟草行业的大力阻挠。

报道称，中国于2007年成立了由8部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、卫生 部、外交部等部门。“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，杨功焕说。

民营非赢利公益性科研机构“新探健康发展研究中心”的副主任吴宜群表示，2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公 约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是 中国重要的支柱产业，而多次被提名获得“脏烟灰缸”奖。

此外，财新网早前曾报道，由国家烟草专卖局组织编写的《对案及对中国烟草影响对策研究》（以下简称《对策研究》）被学者们认为有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

报道称，吴宜群表示，《对策研究》以发展经济为借口，继续为扩大烟草生产制造舆论；以维护吸烟者基本权利为借口，淡化吸烟成瘾性和致命性，且反对控 烟立法；同时极力反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，且对于《公约》要求在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助的要求，声称不需作出相应行动，这都是 以消极不作为的方式违约。

中国社会科学院国际法研究所赵建文研究员表示，该文本的性质是中国烟草业抵制《烟草控制框架公约》、阻挠控烟的策略总汇，其出台有损国家形象和信誉，更像是政府部门为企业代言。

无法可依 难约束

上述《京华时报》报道还提到，控烟立法是远离“二手烟”、全面履行《公约》的关键措施和政策保障。但目前，我国不仅没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，连《广告法》和《国家烟草广告管理暂行办法》也并未全面禁止烟草广告。

《法制晚报》的报道也援引中国政法大学法学院教授解志勇的话指出，《烟草控制框架公约》是一部国际性公约，不能直接约束地方政府，只有单独立法，将其转换为国内法，才能成为法律依据，具有约束力。

但《公约》生效以来，控烟法律法规的制定始终没有列入国家立法规划。解志勇称，从立法本身来说，制定一部全国性控烟法律没有任何技术难度，而且从保护国民健康安全的角度考虑，制定这样的法律是必需的。但来自烟草利益集团的阻力远远大过联盟的推动力。

中国控制吸烟协会副会长许桂华在接受法晚记者采访时透露，2010年两会期间，由全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫牵头，一批人大代表和政协委员将 控烟问题提交议案、提案，希望推动国家层面的公共场所禁烟立法，争取让烟草专卖局和烟草公司政企分开，呼吁禁止一切形式的烟草广告。但截至目前，相关部门 仍然没有做出任何反应。

利弊之争

“烟草是中国重要的支柱产业”——一语道破天机，烟草行业无疑是政府财政收入的纳税大户。《南方日报》此前的一篇报道中曾提到，中国有的省份就是靠烟草业生存的，比如云南，2009年省财政总收入达1490.7亿元，烟草行业对全省财政贡献高于45%。而中国烟草行业工商税利在2009年达到5131.1亿元。

但报道同时也指出，“巨富”烟草经济的另一面是：世界卫生组织研究表明，若一个国家当年的烟草税是若干亿美元，20年后，这个国家将不得不用当年所征收烟草税的2.8倍支付因吸烟带来的健康危害，且不包括由吸烟导致的其他损失。

事实上，这个“还债”的时候已经到来。

据上述《新民晚报》的报道，按照报告的计算，1998年，我国烟草业所作的综合社会经济贡献（含就业贡献）仍大于其所导致的总社会成本，但从1999年开始，烟草业的综合收益已经开始低于其带来的综合成本，而且这一差距越来越大。

以2005年为例，因吸烟而造成的直接和间接成本高达2526亿元，相当于GDP的1.4%，而当年，烟草业上交的利税总额只有2400亿元。

新探健康发展研究中心日前在北京发布2010《中国控烟观察——民间视角》中也给出了类似的数据：程郁、张小林两位经济学家研究证实，2010年，烟草业的总经济效益约为2379亿元，而烟草业造成的社会成本却高达2997亿元。

对于有人担心控烟会影响国民经济的收入，杨功焕对《新民晚报》表示：“由于吸烟的成瘾性，即使在控烟力度很大的国家，吸烟率的年下降率也不到1%。 而我国还处于人口增长的时期，每年人口增长1%。因此，估计在未来的30年，我国吸烟者的数量还会维持在3亿人左右，我们这些专家可以负责任地保证，中国 烟草产业会有20到30年的时间转型，控烟不会对国民经济带来影响。”

而对于烟农利益的担心，国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力在接受中国之声采访时表示：“根据对云南的每亩成本效益分析，桑蚕是4，水果是2，油菜籽是1.7，大米小麦是1，而烟叶只是0.99。农民要想增加收入一定要转型，可以搞其它经济作物，甚至制订其它政策使这些烟农在产业转移过程中在城镇化过程当中进入二三产业。”

烟草之治

《中国控烟观察——民间视角》建议，鉴于工信部是烟草专卖局的管理机构，中国控烟履约协调机制应从工信部移交至国务院，并由国务院成立全国控烟指导 小组，尽快制定国家中长期控烟规划；同时应启动控制烟草危害的立法程序，并授权国家食品药品监督管理局管制烟草制品成分及其释放物的信息披露。

《京华时报》的报道指出，杨功焕等专家也认为，当务之急是将“既是裁判员又是运动员”的工信部从履约小组中“请”出去，建议应把控烟纳入我国的“十二五”规划，制定国家级的专项控烟行动计划；在国务院层面，做出控烟的重大决策和部署。

《控烟与中国未来》报告认为，目前，以税控烟政策既能控烟又能增加政府的税收，控烟不会危害国家和地方经济，且因人群对烟草需求的变化需要一个较长的期限，中国的控烟在未来20年完全有机会进行转型。