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立法流金岁月
20世纪70年代末，经历了十年文革梦魇的中国共产党新一代领导集体，痛感党政不分，以党代政，人治的无穷祸害，毅然决然地与既得权力、利益切割，拥抱法制。一个中华人民共和国历史上为期十年的立法流金岁月开始了
本刊记者/章文 申欣旺 文/舒琳
2010年10月18日，彭冲逝世，享年96岁。
新华社讣告称其为“中国共产党的优秀党员，久经考验的忠诚的共产主义战士，无产阶级革命家，我党政治工作和我国社会主义法制建设的杰出领导人”。
13年前(1997年4月26日)，中国社会主义法制建设的另一位杰出领导人彭真，彭冲的昔日上司和搭档，先彭冲而去了。两位老人远去的背影，勾起人们对上世纪80年代那段立法流金岁月的回望。
生前低调、离职后已多年不露面的彭冲，去世时也是静悄悄的，除了几篇新闻报道外，没有引起社会的太多关注，这和他对中国法制建设的巨大贡献很不相配。
在年近6旬的许海星眼里，父亲彭冲一生淡泊名利，有八个字可以形容：儒雅、豁达、淡定、从容。父亲给他留唯一一幅字，上录庄子哲语：天地有大美而不言。
昔日部下程湘清(全国人大常委会办公厅原研究室主任)的心潮却被掀起，在随后不到两周内，连发两篇纪念文章，深情缅怀这位担任过10余年全国人大副委员长的上司。
程湘清回忆说，2003年，88岁高龄的彭冲接受媒体采访，语气中掩不住自豪：“现在人大目前的基本的程序、制度都是那时候搞的。”
彭冲所说的“那时候”，在尚健在的全国人大原副委员长王汉斌看来，指的是1979年2月——1988年3月。那10年中，在彭真主导、彭冲和王汉斌等人的配合下，全国人大起草和制定了百余部法律，为形成以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系奠定基石。
这三人，在文革动乱中都遭受过冲击。其中数彭真遭罪最大，失去党内外一切职务，并被关进上世纪50年代他在兼任北京市委书记、市长时修建的秦城监狱。
1979年复出回到“黑据点”——全国人大时，彭真已垂垂77岁了。此时的彭冲比他年轻，但也64岁了。两位本该颐养天年的老人，却被历史再次赋予重任：在五届全国人大二次会议上当选为人大副委员长。彭真还兼任人大法制委员会主任。
彭真和彭冲等人刚恢复工作，就立即着手纠正文化大革命导致的无法无天状态，在一片废墟上重建中国的法律体系。
“他们一拍即合，两人理念很近，这也是缘分。”许海星评价他父亲彭冲和彭真的关系。
一拍即合，铸就了其后十年中国立法史上的流金岁月。彭真做的第一件事，就是修订逮捕拘留条例。文革期间，从国家主席到元帅，包括他本人，都被随意抓起来。
彭冲一上任，便向中央写报告郑重提出，人民代表大会作为国家的权力机关，召开会议时，会场正面悬挂的应是国家的象征——国徽，而不应是领袖画像。彭冲的建议，中央很快就接受了。
早在建国初期，针对新中国成立并进入大规模经济建设时期，彭真就认为，为适应这一历史性转变，必须把法制建设提上党和国家的议事日程。
从1954年起，彭真连任第一届、第二届、第三届全国人大常委会副委员长，当年，他参加了新中国第一部宪法的制定工作，还主持制定了一系列法律法规，为国家机关依法行使职权提供了宪法和法律规范。
接 着，彭真又提出要先起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法。到1957年，刑法草稿已出了22稿，提交一届全国人大四次会议征求代表意见，大会授权人大 常委会审议修改。到1963年已修改到第33稿，并经中央书记处、政治局常委和毛泽东同志原则审查过。刑事诉讼法草稿到1963年4月起草了初稿。同时， 全国人大常委会工作机构还着手研究起草民法。
然而，随后到来的文化大革命，使这一切搁置。中国社会进入了一个“无法无天”的混乱时代。连国家主席都不能保护，法律沦为一纸空文。
10 年过去，从秦城监狱走出来的彭真更加坚定了完善“社会主义民主法制”的信念，他相信只有确立宪法法律的地位，才能防止那种糟糕局面的重演。他再次提到了 “历史性转变”：文革结束后，随着全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，国家必须发展社会主义民主和健全社会主义法制。
劫后重生的他更加清晰地看到，“管理国家，靠人治还是法制？一定要靠法制。”
这些在建国之初就萌发过的意识，由于十年动乱带来的切肤之痛，使得中共领导层认识到了人治的可怕，也使得彭真主管的立法工作快速运转起来。
1979年3月到5月，短短的两个月时间内，全国人大加足马力制定了包括刑法、刑诉法在内的7部法律。年迈的彭真和彭冲等人，像年轻人那样拼起命来。
在 旧部顾昂然(全国人大常委会法工委原主任)的回忆中，彭真那段时间夜以继日地工作。他在大会堂的办公室、会议室，几乎晚上都亮着灯，连大会堂的服务人员都 非常感动。由于过分劳累，彭真发高烧住医院期间，也没停止工作。医院的病房在很多时候就充当了办公室、会客厅等多种角色。
已 过6旬的傅洋犹记得父亲当年的忙碌，“他工作量之大是你难以想象的。比方说明天有一个会要开，他在做好一切准备之前睡不着觉，满脑子都是那个事。我们回去 以后尽量避免跟他谈工作，陪他打打麻将，松松脑子。那时我想给他提点意见，又怕他太累，只好写封信放在我妈那里，让我妈在他不那么累的时候再给他。”
在其后的十年立法岁月中，彭真反复讲，中共领导人民制定宪法和法律，中共也领导人民遵守、执行宪法和法律，中共也必须在宪法和法律的范围内活动。针对有人提出“是法大，还是党委大、首长大”的问题，彭真毫不含糊地回应，“我看是法大。”
法 律面前人人平等，则是主导那个年代立法工作的另一条原则。彭真早在1954年一届全国人大一次会议的发言中，就对这一原则作了深刻的阐述。1982年宪法 恢复了1954年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。彭真同志反复强调，不管你是什么人，都要服从法律，在法律面前不承认任何人有任何特权。
今天，中国特色社会主义法律体系将在预定的时候宣告完成，现在和当初彭真、彭冲们面临的问题不同，不再无法可依，却时常面临有法不依、执法犯法的困局。
许海星曾在香港工作多年，回到国内看到不好的现象，小心翼翼地和父亲彭冲讲起，未曾料想被骂了一通。许海星认为，父亲虽然不说，心里还是担忧，“父亲那一代人从枪林弹雨中打过来，条件艰苦异常，却从未退缩过。我觉得他始终是坚持民主自由这样一种信仰，从未改变过。”
许海星说，“父亲觉得光发展经济是不够的，要成为强国、大国，还是要有民主法制作为基础。”
对于1979年后大规模的立法，当时许多同志心存疑虑，担心制定了的法律不能执行。彭真在许多次讲话中，有针对性地回答了这个问题，“首要的一条是要把法律交给全体人民掌握。”
他 进一步阐述说，我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，它有深厚的群众基础。一旦为广大人民群众所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强 大的物质力量。人民群众运用这个武器，监督国家机关和任何个人依法办事，对违法行为进行揭发、检举和斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行。
30年过去，这段话在形式上已经略显老旧，但并未过时，其中真义值得现在的人们深思。
为了人的权利——立法实践点滴
无论是《宪法》，还是《刑法》《刑诉法》《行政诉讼法》和《民法通则》，上世纪80年代制定这些法律时，是为了保障人的权利不受侵犯，而这与当时中共领导集体对文革浩劫的深刻反思密不可分
本刊记者/申欣旺 章文 文/舒琳
彭真复出半年后即被中央委任为“两案”(林彪和江青)审判指导委员会主任，这实在令人感叹命运之变幻莫测。当年正是因为这些人，他被关进秦城监狱。现在这些人中，有不少将在这座监狱度过余生。
不过不同的是，当年彭真是遭受政治迫害，如今他却不愿以其人之道还治其人之身了。这次，他希望是在法律的轨道之内，在惩罚犯罪的同时，任何犯罪嫌疑人包括曾给他个人造成极大伤害的“两案”主犯的合法权利都能得到保障。
不能再肆意抓人
“彭 真出来后第一次找我，就对我讲为什么会发生‘文化大革命’。他说，我们没有法制思想，国家主席、委员长想抓就抓，真是‘和尚打伞无法无天’。要防止‘文化 大革命’的再发生，就要健全法制，制定法律。”全国人大法律委员会原副主任委员、法制工作委员会副主任项淳一回忆说。
11 月初，彭真儿子傅洋在接受《中国新闻周刊》采访时说，父亲复出后，不止一次痛切地感慨，社会主义法制早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认 识，总觉得有中国共产党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。公民的人身权利、民主权 利和其他权利也得不到可靠保障。
局面纷繁芜杂。彭真选择做的第一件事就是修订了逮捕拘留条例。“在刑法制定之前，为什么先搞这个呢？因为文革中间太多随意抓人，从国家主席到元帅，包括彭本人，都被莫名其妙地抓起来，不需要任何法律手续和程序。”傅洋如此解释父亲的举动。
这个条例开宗明义地宣布，根据宪法“保护公民的人身自由和住宅不受侵犯”。接着明确的是，“中华人民共和国公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。”
但这仍只解决一个不能任意抓人的问题。要系统地保障人权，彭真认为矛盾的核心是要制定刑法等基本法律。
其后从1979年3月到5月，短短的三个月间在彭真的主持下全国人大制定了七部法律，其中刑法、刑诉法、法院和检察院组织法，为1980年的“两案”审判工作提供了法律依据。
对于刑法的制定，争议不大。文化大革命前，在彭真主持下已经修改过33稿，并经中央政治局常委讨论过的草案可以作为基础。即便如此，彭真仍不满足，他要把“文革”的教训写进去。
但对于刑事诉讼法的认识就不那么统一了。全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆自己向彭真汇报刑诉法起草情况时的情景，“彭真同志对我说，过去我们强调实质问题，不大讲程序，被林彪、‘四人帮’利用了。所以要重视程序，刑事诉讼法可以从程序方面保证刑法的实施。”
草 案原来规定，刑诉法的任务是“揭露犯罪、证实犯罪和惩罚犯罪”。 在具体审议草案的时候，彭真提出增加“保障无罪的人不受刑事追究”。傅洋说，彭对证据问题的重视贯穿这部法律起草始末。比如，他把“搜集”证据改为“收 集”证据，在证据前加了“能够证实被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。
这些细节闪耀的是对人权保障的光辉。曾长期在彭真身边工作的顾昂然在回忆录中认为，这些思想在当时非常重要，说明彭真深刻总结了“文革”教训，真正在依照法治精神来主持制定法律。
比 如1979刑事诉讼法第四十条规定：对主要犯罪事实已经查清、可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性， 而有逮捕必要的，应即依法逮捕。“对主要犯罪事实已经查清”，这句话就是彭真提出来的，他的意思很清楚，就是要严格限制逮捕条件，不能再像文革那样，不讲 规矩，不讲条件，肆意抓人。
顾昂然回忆，当时有人提出草案仍不成熟，在政治局讨论两个草案的时候，邓小平表示，刑法、刑诉法草案比较成熟，肯定还不完善，以后可以根据实践进行补充，不要等完全完备了再制定。
受 文革冲击、有着切肤之痛的决策者们就此达成了共识。傅洋说，实际上，这七部法律大概可以分为几大块。一块是政权重建的法律依据问题。文革期间，在“造反” 和“夺权”有理的号召下，法律被废弃，政府机构被砸烂，无政府主义盛行。一系列的组织法，包括政府组织法、法院组织法、检察院组织法，首先解决政权机构恢 复的燃眉之急。
第二大块是人权保障。“文革期间，刑事逼供，捏造陷害，什么都出来了。所以文革后刑法、刑事诉讼法抓得特别紧。保护人民，打击犯罪。打击犯罪不准确，人民也没法保护。更不能对人民肆意迫害。”
法律面前人人平等
建国初期，党内出现官员搞特权的现象。彭真曾说，“对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。”
但 并不是所有人都认同这种观点。上世纪50年代，彭真同志在一届全国人大一次会议上发言强调：“在少数国家工作人员中还有这么一种思想，他们以为法律是只管 老百姓或只管小人物的，至于大干部、大人物……对法律遵守不遵守，是无关重要的。”彭认为“这是完全错误的”。他提出，“一切认为国家机关可以违法的思 想，实际上是一种只许州官放火不许百姓点灯的反动统治阶级的思想，必须反对它。”在这次会上，彭真用“法律面前人人平等”这样简洁的语言表明任何人都不能 凌驾于法律之上。
但这个说法在随后的十年动乱中显得苍白无力。到了1980年，中央决定修改宪法。1981年6月底，彭真受命主持宪法起草工作。
当时无论是中共党内还是各界群众对宪法修改都非常关注。人们都在思考，如何才能防止类似文革的情况再次发生，并提出了各种各样的意见。
彭真在思考一些他认为更为重要的问题。他希望给未来的宪法一种不能逾越的法律效力和地位。
全国人大常委会法制委员会原秘书长岳祥表示，“彭真强调宪法是根本大法，任何人不能超越。宪法草案写完后，他又加进去了这方面的内容。”
彭真同时要做的事情是恢复“法律面前人人平等”这一从未真正得到贯彻过的原则。“法律面前人人平等”的规定在1954年宪法被写入，但1975年宪法和1978年宪法都去掉了。1982年宪法在彭真的努力下，又恢复了该条规定。
他反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。检察院依法独立行使检察权，法院依法独立 进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律，在法律面前不承认任何人有任何特权。
这 个讲话背后隐含的一个复杂问题是，如何处理执政党和宪法法律的关系。邓小平曾讲，“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、 美这样的西方国家不可能发生。”毛泽东虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题，以及其他一些原因，仍然导致了“文革”十年浩劫的发生。
1982 年彭真在主持宪法起草工作时，特别主张“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法。他指出，党章这 样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题。
在中共要守法的问题上，彭真讲得非常透彻，大体上就是三句话：中共领导人民制定宪法和法律，中共也领导人民遵守宪法和法律，中共自己也在宪法和法律范围之内。
傅洋认为，归根结底仍旧是“法律面前人人平等”这个理念，党自己也不能超越。最高人民检察院原检察长刘复之认为，“法律面前人人平等”对我国民主法制建设具有十分重大而深远的意义。
即便是对于曾给其个人和整个中国带来深重灾难的“四人帮”等人，彭真所坚守的“法律面前人人平等”也并未改变。1980年，彭真担任“两案”审判指导委员会主任。在当时，主张对主犯判处死刑的观点为数不少。但彭真清醒地意识到，这是对刑法和刑事诉讼法的考验。
他的观点是，必须严格划清罪与非罪的界限。特别法庭只审判林彪、江青反革命集团的罪行，不审理路线错误，不解决党纪、军纪、政纪问题。必须以事实为根据，以法律为准绳，重调查研究，重证据，彻底查清林彪、江青集团的罪行，严格依照法定程序进行审判。
民可以告官
当宪法最终将公民的基本权利写入的时候，人们尚不清楚，将给未来带来多大的影响。
比如第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
简单的“控告”两字，成为七年之后正式确立“行政诉讼”的宪法依据。但在当时，人们并未意识到，这些字眼意味着什么。
到了1982年制定民事诉讼法的时候，彭真指示，在原本并没有行政诉讼规定的草案中加入“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定”。当后来陆续有人将行政机关告上法庭的时候，人们才发现，原来“民告官”已经有了它的合法依据。
一 旦民告官逐渐成了事实，便遭到行政机关的激烈反弹。傅洋向《中国新闻周刊》回忆他亲历的一次立法。1982年8月，五届全国人大常委会第二十四次会议审议 制定《海洋环境保护法》，这部法律规定对行政处罚不服的可以向法院起诉。但交通部坚决不同意。他们的意见是，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？
多次交换意见，但就是谈不下来。全国人大常委会法工委原副主任张春生告诉《中国新闻周刊》，“彭真在那年年底，找了四位副委员长，一起找交通部部长、副部长谈。彭真说，你的处罚如果人家不服，应该有个说理的地方。”
“彭真又接着讲，一个远洋舰队的船长，从船员干到船长、干到大副，一般得要十五年到二十年的时间，如果你们的处罚吊销他们的证照，就是打破了他的饭碗，对于这个打破饭碗的事情，还不允许别人到法院去告么？如果人家告得对，你们就该改变处罚。”
其他几位副委员长都参加了说服工作。即便如此，交通部负责人仍不同意，说，老百姓告政府，没有这个法律规定。
彭真当即让在场的法工委负责人念宪法，就是第四十一条。并解释说，其中的“控告”就是可以向法院起诉，并且民事诉讼法(试行)中行政诉讼规定的宪法依据也在于此。念完宪法，那位负责人再无话说，不敢公然反对了。
到了1988年的时候，已经有130多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件。建立完善的行政诉讼制度已经迫在眉睫。
早在两年之前成立的行政立法研究组已经在研究这个问题，起草行政诉讼法试拟稿，并很快形成了草案。1998年10月，在经过审议后，全国人大常委会决定公布草案征求意见。
阻力随之而来。1989年年初，国务院法制局在皇城根召开有各省级单位和较大市政府法制局、处负责人参加的会议。会上有人就提出来，“如果公民可以告政府，政府还有什么权威？”更强的反对意见是：民告官会助长“刁民”告状。
尽管如此，由于彭真在早年的民事诉讼法(试行)中加入行政诉讼的条款，早已经使得行政诉讼深入人心，《行政诉讼法》最终在1989年4月毫无悬念地获得通过。
全国人大法律委员会主任委员胡康生对《中国新闻周刊》表示，“这是一部具有里程碑意义的法律，这个制度的建立使得人民群众的权益在受到行政机关侵害时有了司法救济的途径。”
张春生亦认同这种观点。他认为意义不止于此，行政诉讼制度的确定，使得更多关于行政程序的法律被制定出来，政府主动也好，被动也好，都必须在合法的范围内行使权力，必须自我约束，否则就可能被告上法院。
行 政诉讼制度确立过程中，另一部重要的法律《民法通则》也在“二彭”的具体关心下开始起草。它要解决的一个基本问题是，在政府行政行为等公权力之外，公民与 公民，公民与企业、社会机构，公民与政府之间也可以具有平等身份。它们在平等自愿的基础上，可以自由从事法律不禁止的一切活动。
胡康生表示，如要评价那十来年的立法工作，《行政诉讼法》是一个里程碑，《民法通则》则是另一部意义深远的法律。
村民自治前传
彭真曾设想，当农民能够管好村里事后，就可以管好乡里、县里的事了。但这个逐步扩大民主的想法，至今未成为现实
本刊记者/申欣旺 文/舒琳
备受关注的《中华人民共和国村民委员会组织法》修改在2010年10月末落下帷幕，此次修改有别于旧版的最大一点是，确立了中国共产党在农村的基层组织“领导和支持村民委员会行使职权”的法律地位。舆论热议并困惑的是，基层党的领导与村民自治如何相处。
其实，村民委员会是“自治”还是接受“领导”这一看似简单的选择题，在四分之一世纪之前的中国立法的十年进程中，一度引发上至中央高层、下到基层官员的巨大争议。最后由于彭真等人的坚持并运用政治智慧才得以解决。
“民主意识需要通过自治来锻炼”
上世纪80年代初，当广西一些农民决定选出他们信得过的负责人时，他们并没有意识到自己已经开启了一个历史性的变革，尽管他们的创举并未获得像安徽凤阳分产到户的农民们那样广为人知的知名度。
“1953 年制定居委会组织条例，解决城市基层群众自治的问题，这是彭真通知主持的，但是农村怎么搞？总是看不清路数。到后来成立人民公社，还是找不出民主形式来， 长期困惑着我们。”11月17日下午，在人民大会堂南翼陈设朴素的办公室里，原全国人大常委会法工委副主任张春生向《中国新闻周刊》记者谈起村民自治的发 端。
这位从1979年就进入全国人大常委会工作的老立法工作者，铺平自己写满所需要 回答要点的便签纸说道，这种困惑到了十一届三中全会之后，则出现了新困难。“三中全会之后，人民公社解体了，村里搞了联产承包。出现的一个问题是，村里的 公共事务、公益事业谁来管？原来有生产队管着，比如村办小学、鳏寡孤独、封山护林、五保户，一搞包产到户谁来管这些事情？”
最早是广西的宜山和罗城两个县，在没有得到当地政府指导的情况下，村里德高望重的长者、原有的村干部再加上一些关心集体生活的村民们，带头创建了村民委员会这样的组织。当然，最初的时候名称各种各样，在张春生的记忆中，有叫村民组织委员会的，也有叫“村管会”的。
名称不一，职责却差不多，广泛而细致。诸如禁止赌博、防范偷盗、维修农田水利设施都是这个机构需要过问的职责，当然也包括调解邻里纠纷，照顾孤寡老人五保户，甚至修缮村里的学校以及路桥都由他们牵头进行。
一个典型的特点是，这些职责仅限于管理村里事务，并不执行后来需要参与的诸如集体土地的分配和计划生育这类专属于政府的事务。
当广西关于村委会情况的汇报送到北京时，这个做法引起了时任全国人大常委会副委员长彭真的极大关注，他称赞村委会是实现基层民主的好手段。
按 照彭真的想法，在农村基层建立自治组织非常必要。在今年早些时候的一次聊天中，彭真之子傅洋向《中国新闻周刊》谈起，彭真对基层选举和这种民主形式的关心 可追溯到他在抗日年代晋察冀边区的经历。在1941年的一份报告中，彭真解释了为什么要进行地方选举以及怎样选举，并且建议建立“区村代表会”来监督选出 来的干部。在彭真看来，选举不仅与党的统治相协调，它也是在统治尚未巩固的地方加强党的领导地位的有力手段。
彭 真立即指示全国人大常委会和民政部派遣人员到广西查看进展状况。张春生成为这项工作的亲历者。“我当时在法工委研究室，带了一个工作组去了宜州、罗城两个 县，在那里住了十几天，看了十几个村委会，基本上一个模式，有的是德高望重的人主持，有的是党组织主持，选村的自治组织。确确实实搞得很不错，五保户的赡 养问题解决了，村办小学修好了，封山林的乱砍伐制止住了。”
张春生敏感地意识到，这个做法意义不一般，“这是老百姓自己选举，不是上边指定的。有的村委会还建立起自己的乡规民约，定下来大家都要遵守。”
让张记忆深刻的还包括，这些选出来的负责人并不领取工资，只是在特殊的情况下领取少量补助，但口子开得很小。
在张春生实地调查的时候，彭真正在紧张地组织宪法修改工作。彭真认为社会主义民主的实现需要两个相对应的渠道：于领导者而言，对民主的尊重需加强人民代表大会；对群众而言，民主意识需要通过自治来锻炼。少了这一点，就缺了基础。在基层，八亿农民要靠村委会实行自治。
在彭真的大力推动下，由村民自己选举村委会这种自治组织的做法被写入宪法。
随后的一份中央通知也指示要建立村委会，实行村民选举，积极搞好本村的公益事业并协助当地政府开展工作。在这份通知的鼓励下，天津、北京、内蒙古、山西、黑龙江、浙江和宁夏等六个省级单位率先制订了关于村委会职责、组成和选举的条文。
“村民委员会是八亿农民的民主训练班”
从1983年开始，民政部着手起草《村委会组织条例》，搞了很多调查研究，上述六个省级单位起草的条文作为参考被引入。
尽管此前写入宪法并未遭到过多指责，当民政部1987年向全国人大提交第13次修改的草案时，反对村民自治的声音始料不及地大了起来。
在春季召开的全国人大常委会上，有些委员仍旧认为通过一个正式的法律为时尚早。也有人提出中国农民“缺乏管理自己的民主意识”，还有些人则担心法案未阐明(甚至未提及)党支部同村委会的关系。
争议很多，但焦点更多集中在乡镇政府跟村民自治组织到底是什么关系？的确，条文上写着指导关系，却遭到大多数人的反对。张春生说，出席会议的多数人员认为，如果是指导关系，那下面可以不听乡镇政府的，工作没法干。
赞 成改为“领导”关系的很多，包括各级行政官员，尽管他们中的部分人不能避免地被认为在工作中缺乏协商，方法简单粗暴。实际上，在中央高层，亦有人支持“领 导”关系。而支持“指导”关系的，仅包括一些法律专家，民主意识比较强的知识分子，以及地方人大的官员，他们在行政事务中较少有发言权。
反对声音之激烈，从常委会内部的分歧可以看出。在常委会审议的时候，甚至有部分副委员长也不能认同。据说一位副委员长提出，乡政府和村委会的关系应该是“领导”关系。这种情况下，彭真提出由法工委改回去。
但在党内有很高地位的法学家张友渔给彭真写信，说改为“领导”关系违反宪法，要求坚决贯彻宪法原则。不久之后，据说是一天晚上10点多，彭真把负责法工委工作的王汉斌等人请到他家，要求再改回去。
反 对指导关系的尤以地方官员为甚。张春生说，许多人认为不紧紧控制住村委会，不掌握直接发布命令的能力，村干部就会倾向于忽视国家利益和乡里的指示。换句话 说，被选出的村委会成员倾向于听下面的而不是上级的指示，从而可能妨碍税收、粮食征购和计划生育政策的执行，降低乡镇的权威。
持反对意见者甚至建议村委会完全变成国家机构。他们设想，这个机构直接对乡镇负责，因为被任命的领导也比村民选举出来的村干部更易接受乡镇的指令。
作为折中的意见，有人提出由乡镇政府往村里派遣代表，村公所作为乡镇政府派出机构存在，这样既有人代表政府，亦能维护村民自治。但这种意见随即遭到了反对，一个明显的弊端是，村里并不富裕，两套班子成本太高，工作起来也容易扯皮。
争论仍在持续。张春生认为，在那个时候，彭真和彭冲私下非常清楚，按照宪法只能是指导关系。
关 键时候，彭真出席了常委会审议法律时的联组会议。这次会议正好是张春生负责记录。彭讲到，我国封建社会历史很长，缺少民主传统，建国以后，相当一段时间也 忽视了民主建设。现在是自上而下的东西太多，自下而上的东西太少。现在搞起一个村民自治组织来，让群众民主决定自治范围内的事，这是一个重要方面，而且比 事事由政府来管要管得好。
这次会议上，彭真也对中国农民“缺乏管理自己的民主意识” 的观点做了回应。经历了早年的革命，建国后事无巨细的工作，文革中残酷的迫害，如今已近80岁的老人颇为动情地说道，民主意识、民主习惯是在实践中养成 的，不是靠书本讲的。村里的事提出来了，哪个先办、哪个后办，就让他们去讨论，最后按多数人的意见去决定，这才能养成民主习惯。
彭真甚至提出，村民委员会是八亿农民的民主训练班。出席的人员被彭真这番饱含感情的话打动了，有些人甚至表示很开窍。在接下来的常委会上，多数人赞成提交全国人民代表大会审议。
“监督乡镇干部，唯一的办法就是推行村民自治”
但更严重的争论在随后的大会审议时表现出来。和当时的思想解放相关，官员和代表们已经习惯提出不同意见而不担心遭到打压。出席者近三千人之众，反对“指导”关系的声音很强烈。
以至于彭真不得不在48小时内发表三次讲话以争取支持。作为委员长，彭真既要维护民主氛围，又要达到说服的目的。他的讲话充满了对革命年代党与群众亲密关系的怀念，同时亦认为如果自治被耽搁将会产生更大的问题。
在彭真看来，自上而下的监督是不够的。“谁来监督乡镇干部呢？我们吗？不，即使一天48小时也不够。”彭真断言，唯一的办法就是推行村民自治，使得中国农民群众可以自己选举和监督村干部。他希望开动这个民主培训班。
这 期间，在大会堂河北厅一次有地方代表团负责人参加的会议上，副委员长彭冲主持会议，彭真参加会议，请与会者充分表达意见。其实，在早些时候大会审议时，彭 冲自己的态度很明确，他说我们不能把村委会当成乡镇政府的一条腿。这个话太直接了，很多人听了不能认同，也有人认为彭冲捅了一个篓子。
1987年的这次会议是彭真作为委员长任期的最后一次大会，假如这次会议不能通过，他的任上就没有机会了。但作为一位实事求是胸怀开阔的老党员，他最后的表态却是，不要勉强表决。
彭真提出的办法是，大会不表决，再多沟通审议。由大会做一个授权决定，授权常委会表决，这个充满智慧的提议最后得到认同，因为在一个小规模的常委会上进行讨论，更容易沟通与说服。
八个月后，一部细致规范村民自治的《村委会组织法》在经历了长久的辩论之后获得通过。傅洋说，彭真一辈子考虑的就是如何实现人民民主，他所做的就是让宪法中“一切权力属于人民”能落到实处，这部法律正是他理念的一部分。
张春生对此表示认同，“我当时在旁边做记录有个感慨，他的民主思想是很真诚的，不是喊一个口号，而是真心实意支持人民当家作主，他在设乡政府的时候就有个原则，两句话，一是乡长能管得住全乡的事，二是全乡的群众能够管得住乡长。”
彭真曾说，他在任上有一个遗憾，没有把乡镇政府的组织法搞出来。退休后，将近90高龄的老人约了民政部、公安部和全国人大常委会法工委的负责人到家中对他们说，你们能不能调查研究，搞一个乡镇政府组织法。
“这实际上是扩大民主的想法。当乡村人民能够管好他们的村庄后，他们就可以进而管好乡然后是县里的事了。”
“因为我们乡镇政府组织法写在地方政府组织法里，就那么几句话，他想把它单拿出来，在我们国家逐步扩大民主，但是这个愿望一直没有实现。”说到这里，年近70岁的张春生叹了口气，眯起了双眼，似有无限往事涌上心头。
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