《中国党政干部论坛》2012年2月
30多年的改革开放，使我国国民经济与社会管理方式发生了巨大变化，对变化过程中遇到的许多共性问题如“统”与“分”进行分析和研究，有助于认清并克服当前深化改革遇到的困难，有助于从战略的高度、有的放矢地把各项改革事业引向深入。
一、改革开放以来构筑社会主义市场经济体系的主要组织特征
1.“分”字当头、功能细化，以主体独立来激发活力。从包产到户的农村联产承包责任制开始，到党政分开、政企分开，再具体到各个行业提出的改革指导思想，诸如：行政体制改革提出的决策、执行与监督分开；税收体制实施了国税、地税分设；医疗卫生体制改革提出的“政企分开、医药分开、管办分开、营利性与非营利性分开”；铁路系统提出的“网运分开”改革以及电信、金融分业，等等，总之，改革开放以来我国国民经济各个领域普遍实施了拆分原来的组织整体或者其业务管理的分工环节，以此来营造更多独立的市场（法人）主体，从而在主体权益如职能、产权、责任、利益承担与享有等方面产生具体的边界。进而从根本上改变了计划经济时代过多的“大一统”的管理模式。
2.转变行政职能、确立新的功能定位。如建立以间接手段为主的宏观调控体系，确立“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的功能定位。国有大中型企业则推行现代企业制度，努力实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，按照“政企分开，产权清晰、权责明确、管理科学”的要求，转换经营机制，摆脱对行政机关的依赖。国家解除对企业承担的无限责任，企业通过市场实现依法自主经营，自负盈亏。
3.建立各种新型的社会、经济组织，赋予其必要的经济、社会管理及监督、服务职能。如新成立了多家社会主义市场经济体系需要的监管机构、市场中介组织，以便加强对垄断企业成本和经济市场秩序的管理与监督。同时注重发挥非政府组织、市场中介组织的服务、沟通、自律以及公证、监督作用。
当前我国国民经济管理中出现的许多错综复杂的新情况和新问题，与这些组织及其配套机制的实际运行情况有着密切的关系。我们要抓住“分”与“统”的这根主线，通过调查研究、系统分析，有的放矢地破解难题。
二、当前深化改革遇到的一些共性问题的深层原因
1.以前“分”了的，却没有“分”清楚。当前对于经济领域如何深化改革可谓众说纷纭、莫衷一是。甚至还出现了“不改不行，改了也可能不行”的两难问题。深化改革遇到的问题追根溯源有其共性的深层原因，这就是：以前“分”了的，却没有“分”清楚，比如政企分开、国地税分开；或者是“分”得过度分散，如小煤窑到处开花；或者是没有“分”以及“分”的程度不够，如铁道部；或者是职能该转变的没有转变，功能已定位的却出现了越位和缺位；或者是“分”了以后出现政府该“统”的事没有“统”起来；也有由于市场监管不到位，导致市场出现失序，政府进行行政干预，进而政企不分，步入循环怪圈的情况。总之，对“分”后各种主体需要的规范运营往往没有监管到位，对“分”后在另外一个层次需要统合的内容、机制建设问题认识不足，措施不力，对确保旧组织的职能转变与新组织的功能到位缺乏配套的法规、机制，社会的法制意识薄弱和国民素质教育滞后等。这些都是当前深化改革遇到难题的重要原因。
2.一些行业本身具有两重性。比如老大难的医疗卫生、教育、房地产、电力等，它们都具有公共品和商品的两重性。所以，要先将公共品和商品两者的功能定位、实施的政策、机制、范畴“分”清楚。如果忽略了两重性，而没“分”清楚，就很容易造成政府、监管、中介组织的缺位和越位，使这些行业的深化改革变成了一个两难问题。
3.深化改革中遇到的问题关键是个综合管理问题。如果不转变观念和行为方式，不大力加强政府自身管理，不在各种监督管理上下真工夫，不加强经济领域中各行业的基础性管理，不处理好“分”与“统”的程度、形式与规模，经济领域的一些准入门槛设置不科学，不及时建立和不断完善“统”的机制建设，那么，无论是否深化改革都会出问题，这是我们必须紧紧抓住的解决两难问题的本质和原因。
三、解决深化改革遇到的难题，需要正确的认识论、方法论指导及制度创新与文化创新的良性互动
从上述分析看，解决深化改革遇到的两难问题，必须具体回答各种组织在体制改革中诸如“分”后到底“分”清楚了没有？没有“分”清楚的原因是什么？“分”后另一个层面的统合是否有配套措施及时跟上？什么时候“分”最合适？“分”到什么程度最适宜？“分”与“统”应该用什么形式比较好？还有，新的市场体系中各种组织的功能定位是否到位、有否越位和缺位，等等。这需要正确的认识论和方法论指导，也需要制度创新与文化创新的良性互动。
深化改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域调整的深刻的社会实践，需要对国情与现状的深刻与系统了解，“分”与“统”需要“度”的把握，没有照搬照套的捷径，因此，它离不开正确的认识论与方法论的指导。我们党历史上一再强调的群众路线的认识论与调查研究的方法论同样是指导我们深化改革、攻坚克难的宝贵历史财富。
30多年的改革发展证明，社会经济组织管理不细化、不量化、不规范化，过多地“统”，就不能激发社会活力、提高经济效率。行政不讲程序，制度没有刚性，责任老是说不清，社会就难以实现公平、公正。特别是作为一个区域辽阔的大国，地区间的资源禀赋不平衡问题非常突出，国民经济的规划、布局、结构和区域统筹都非常需要通过政策的细化、量化去实行有序的差别化管理，去实现资源的市场优化配置。同时，也不能不讲条件，不顾技术、信息、交通和经济发展阶段以及国情的历史现实去“分”，因为这样“分”的必然结果将难以实现统合，无法实现协调，从而导致各自为政、无序竞争乃至失去控制和导致混乱的恶果。
我国封建社会经济管理在“统”与“分”上始终存在“一放就乱、一抓就死”和“兼并与抑兼并”的两难选择，期间暴露出来的问题既有政府与商业经济组织功能分工、法律制定方面存在着根本的缺陷，也有“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（张居正）的宗法人情社会的文化观念困扰。我国历史上的哲学家、政治家也一再做出忠告和总结：“法令滋彰，盗贼多有”（老子）、“法出而奸生，令下而诈起”（贾谊）、“国将亡，必多制”（叔向）、“政严则苦，法密则扰”，认为制度越细只会问题越多。致使刘邦的“约法三章，蜀民大悦”始终成为美谈。这些结论不仅是理论研究，更有大量历史的实践总结。“变成法易、变世风难”，当前我们需要在社会树立起规则、法律至上的风气，需要在人的素质提升和国民性的改造方面下真工夫。从根本上讲只有通过文化创新才能避免历史的困局。
美国战略家布热津斯基指出：“归根结底，控制人类共同命运的努力成败取决于具有极端重要意义的哲学和文化层面，正是它形成了指导政治行为的重要观念和思想”。已故国学大师张岱年教授曾经精辟地分析说：“中国传统中，没有创造出欧几里得几何学那样完整的体系，也没有创造出亚里士多德的形式逻辑的形而上学思维方法，更没有伽利略所开创的实证科学方法。应该承认，这是中国传统思想方法的重大缺陷。在今日建设社会主义文化的新时代，必须做到思维方式的现代化。既要发挥辩证思维的优良传统，更要学会缜密分析、进行实验的科学方法。”
为此，深化改革，正确进行“统”与“分”，一方面要克服忽视历史、文化和经济、技术发展阶段等因素，片面照搬西方制度来开展制度创新的错误观点，注重通过文化创新，提升国民素质，来解决众多两难问题背后的思维和行为方式问题；另一方面，也不能“空谈心性”，搞“之乎者也”的复古，而要紧紧地立足改革开放的具体实践，把文化创新与制度创新很好地结合起来，使两者在社会管理的实践中形成良性互动。
（作者：国家电监会干部） | 
