南风窗2011年第2期封面

　　走近县委书记

　　在我国党政权力体系中，县委书记是一个数量庞大而又极为特殊的群体。正如中组部部长李源潮所说，县一级在我们党和国家组织结构中处于关键地位，县委书记是中国共产党执政治国的骨干力量，是党的中高级领导干部的重要来源。建设好县级领导班子，全国大局就能基本稳定。

　　尽管县委书记总数不到县处级以上领导干部的1%，但权力大、责任大、影响大。由于传统丰厚的郡县制政治制度和文化遗产，当人们耳闻目睹一些名声不佳的县委书记时，就会不自觉地把他们和旧时代那种高高在上、欺压百姓的“县太爷”联系在一起。

　　在现实生活中，人们也的确习惯于把县委书记当作整个官员序列中个人权力最容易集中也最容易失去监督的一级。对于个别县官们的不当言行，网友们也 纷纷当作笑料来发泄早已积郁的不满。与之相对比，广东省委组织部2010年曾发布一份《关于全省县委书记集中考核情况的报告》。《报告》中指出，“五加 二，白加黑”是县(市、区)委书记的工作常态，许多都是“拼命三郎”。

　　官方的评价和人们观感的反差原因之一在于权力运作的不公开透明。执政党塑造的最有名的县委书记典型焦裕禄，“鞠躬尽瘁，死而后已”，感动了无数人。如今，“拼命三郎”们感动了上级，但没有更多地感动普通民众。

　　时代在变化，人民的期待在变化。对于县委书记的“天花板”问题，党和政府通过提高级别等措施给予了回应，因此，对于整个社会有利的事情也要切实 做到，县委权力公开透明试点不能变成绣花枕头，而要为普遍开展积累丰富经验。如此，在党内民主带动人民民主、党内改革带动整体改革上，县级党委和政府就将 作出重要的贡献。

　　为什么聚焦县委书记？

　　文_本刊记者  赵  义

　　“好经被坏和尚念歪”已过时

　　网络时代，官员的言行经常会被“无意”中流传和放大，在围观效应下成为发泄社会情绪的一个出口。县委书记自然也不例外，在2010年还格外显 眼。就在2011年元旦即将来临的时候，一则图文并茂的县委书记“熊抱”央视女主持人的微博在网友中间热传。事情看似不大，颇有恶搞的意味，问题就是为什 么网友们会存在丰富的联想。2010年年末，新华社记者走访了50多名县委书记，书记们普遍反映比较担心“被妖魔化”的趋势。

　　在诸多公共事件中，县级党委政府想不成为焦点都很难。以征地拆迁为例，因为舆论的压力，官员序列中品级不高、责任不小的他们也不得不抛出自己的 真实想法或部分的真实想法(比如，很少指责政策和上级考核的不合理)。他们无非是在用别人之恶来为自己的恶辩护，通过把大家的道德水准拉平来解脱自己。万 载县委书记指责学者对于拆迁的“虚伪”心态(“我们不拆迁，知识分子吃啥”)来反驳换位思考(“假如拆的是你家的房子，你怎么想”)是如此，宜黄县政府官 员抛出“没有强拆就没有新中国”论实际上也是如此。

　　这种做法是被逼到夹缝里的无奈之举，对当事人也是风险最小的办法，但对整个社会是最差的选择，包括一定会带来更大的“妖魔化”浪潮。

　　在本刊记者对县委书记的采访中，不乏清醒的认识，实际上人人都是知道善恶区分的。一位县委书记就说：“对于土地征用方面的工作，应该严格按照政 策办，除了信息公开，涉及拆迁事项都必须通过法院判决后才能执行，而不是靠简单的行政命令，这样可以避免许多不必要的矛盾和冲突。我始终认为民主、自由都 是有规则的，任何事情都应该按规则办，按法律办，这其中由不得个人愿不愿意。”

　　这样的想法符合新拆迁条例修改的走向，也说明，只要有合理的制度诱导，那些昨天还在为恶行大唱赞歌的人们并不会成为改革的阻力。比如，县委书记 处在农村工作第一线，中央农村工作会议后《人民日报》社论呼吁地方对于三农要舍得真金白银。这就不能只依靠自觉性，还需要考核的激励。否则，很多县委书记 的眼睛会只盯着农民土地带来的财政收入，而对农村的真实问题视而不见。像国务院总理温家宝说的：“宽马路、大广场表现出自己的所谓政绩，这又同官员的考核 制度有关。因此，我们必须从制度上解决这些问题。”

　　事实上，回顾改革开放以后的历史，对于基层矛盾一直有一种“好经被坏和尚念歪”的经典论述，其中也包含潜在的责任划分和引导民怨所指的意思。这么多年下来，问题已经相对清楚了：如果是好经，那么为什么没有遏制住“坏和尚”的出现；更重要的问题是，为什么会被念歪？

　　在今天看来，简单地把板子打在基层干部身上的问责办法已经不敷应对日益复杂的现实情况。农业税取消之前，在基层出现过多少腥风血雨般的干群矛盾和冲突？不合理的制度设计常常在基层演化为权力之恶充分彰显的过程。最终中央政府以取消农业税来彻底结束这个过程。

　　现在的情况更为复杂。最近，人民日报出版社出版了一套《县委权力公开透明运行试点县考察报告》，前言说：“经济的转轨、社会的转型、人们思想观 念的多元、利益诉求的多样，给基层治理带来了诸多挑战，提出了许多难题。解决不好这些问题，就会激化社会矛盾，引发社会动荡，滞阻经济发展。”发展和考核 重压下的基层官员也就极容易成为站在激化社会矛盾的风口浪尖上的主角。近年来，县一级也的确出现了三多：发生在县里的重大群体性事件比较多，县委书记中出 的腐败问题比较多，社会上对县委书记的议论比较多。

　　截至2008年12月31日，我国共有2859个县级行政区划，1463个县。县级政权在中国传统政治当中一直具有特殊的重要性。聚焦县委书 记，反映了有深刻的矛盾要化解，需要“顶层设计”有所作为，对于基层治理有通盘考虑，不能简单以基层来转移怨气；另一方面，县级政权规范权力运作的改革需 要早日走出试点阶段，普遍开展。

　　规范党委权力是关键

　　现实的改革的确也在逐步朝正确的道路上前行。一方面是放权，省管县改革就是重要内容。这是要解决让地方有能力办好事的问题。另一方面是公开透明 运作县级党委权力。这是要防止县级官员尤其是县委书记做坏事。两个方面都是走出了“好经被坏和尚念歪”的简单而结果极为有害的逻辑。

　　2011年是建党90周年。公开透明运作县委权力的改革富有象征性意义。人们常说：党内民主带动人民民主。从现实层面来说，党内改革带动整个改 革同样重要，也更切中时弊。在涉及权力方面的改革上，以党内改革带动整个改革更为迫切。公开透明运作县委权力改革是“意外”契合了这个节拍。同样，公开透 明运作县委权力改革对于基层治理的效果如何，对未来就更具启发意义。

　　公开透明运作党委权力对于理顺党政关系至关重要。上一次四级党委换届，减少了副书记职数，普遍推行“一正二副”模式。其中很重要的一个现实原因 是，太多的副书记形成了党委和政府很多分管职能的重叠、交叉，党委和政府职责实际上不清，各有各的盘子，尤其重要的资金分配权力已经“零碎化”到各个分管 领导和各个部门，成为预算改革的一个阻碍。有的政府为了维护自己的职责，就在文字游戏上下功夫。比如，何为需要提交党委讨论的重大事项，为了维护自己就灵 活掌握。这样，实际上党委也就在这些重大事项上失去了监督政府的空间。

　　2010年11月，中共中央纪委、中共中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，其核心要义包括：明确划分县党代会，县 委全委会、常委会及其成员，尤其要加强对县委书记职权的规范；编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，提高权力运行程序化、规范化水平；要公开决策事 项，包括经济社会发展的重大决策、决定、决议及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作情况，县委管理干部评优表彰情况及 严重违纪违法问题的处理等；整合监督力量，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。

　　现在最突出的是用人权问题，有一句官场顺口溜：“动干部、吃工程、批条子，核心还是动干部。”本刊记者在采访中也了解到，在一些具体事例中，虽 然县级党委不实行分管项目、财政，但书记完全可以通过自己提拔的干部，达到自己的目的，或者按自己的意愿推进很多工作。由干部任用程序可以看出，党委书记 在干部任用程序上起决定性作用，虽然中央设定了诸多考察任用程序，但很多地方最关键的提名、定人选还是由书记确定，后面的程序都是围绕换书记确定人选来展 开。其提拔、考核程序大致为“书记定盘子，书记办公会上统一意见，常委会举手表决”。一位官员在接受本刊记者采访时承认，现在的制度设计大多是书记办公会 已定下名单后开展的工作，而最重要的“定盘子、书记办公会上统一意见”都是以书记意见为主。源头都没堵住，就谈不上有多少限制；上级党委定下的人，下级部 门要确保推出，于是反而诱发出很多打“擦边球”的做法。其中，“群众推荐”、“组织考察”、“党委委员票决”、“常委会决定后公示”等考核任用程序就不乏 被巧妙操作的情况。

　　演化到极端的话，就是人们看到的那些落马县委书记从突击提拔干部、频繁调整干部中牟取私利的腐败行为。公开透明运作县委权力尤其是县委书记的权力，才是开始堵住了腐败的源头。有理由期待试点工作不断积累更好的经验以为普遍性开展的参考。

　　公开透明运作党委权力，实际上也是问责的开始。不能问责的权力“看上去很美”，实则在利益诉求多样化面前左支右绌。现实问题在于很多时候无法问 责。在很多重大事件上，人们很少看到一级书记被问责，这与权力运作不够公开透明有关系，导致问责实际上无法展开。在有的重大的公共卫生事件中，出现了书记 被问责的情况。但人们对于涉及公共卫生方面的权力运作并不清楚。只要公开透明工作做好了，县委书记就可以大大方方行使自己的权力，责权利都很清晰，民众也 不会雾里看花，问责也就更容易开展，权力的公信力只会提高，不会降低。如此，方能满足民众的“新期待”。

　　河南省封丘县原县委书记李荫奎“7年多受贿1575次，创下县委书记受贿次数之最”的“事迹”被媒体披露后，封丘县某些政府部门收到指令：对 “李书记”的事要做到不打听、不议论、不传播。一名干部对记者说：“封丘好不容易才平静下来，不能因为媒体对这件事的报道再乱了。”

　　在2002年中秋至2009年春节的7年时间里，担任县长、县委书记的李荫奎，先后1575次非法收受各乡镇党委书记、乡镇长、县直局长共 142人给予的人民币1276万元、欧元8000元、美元8000元。在受贿路上小步跑，不停步的县委书记，跑出了7年马拉松的“骄人”成绩。 2009年2月，李荫奎翻身落马。

　　据河南省委组织部门介绍，2006年河南省县级党委换届以来，全省共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名，其中9名是在县委书记任上被查处，13名是从县委书记岗位上提拔或调整到其它工作岗位不到一年被查处。

　　都是权大惹的祸

　　河南卢氏县委前书记杜保乾，当初在全县干部大会上说过一句名言：“你们要跟县委保持一致！县委是什么？县委就是县委书记。”的确，有的县委书记在县里，跟过去的皇帝是一样的。

　　县委书记有权给县乡机关部门、科级以上事业单位领导“封官”。干部选举，提拔任命，形式可以走，但最后一定要听书记的，要与书记保持一致。河南 固始县在2008年全县选拔正科级干部和县局级干部任用中，所“公开”选拔的乡镇长(正科级)干部中，全是干部子女和县里两大房地产老板的亲戚，其中涉及 县人大常委会副主任、县政协主席等当地官员。在最后公选出来的12人中，基本都是官员子弟，而且有3人是80后。此事被网帖披露后，河南省固始县委常委、 组织部长周辉回应表示：“这12名乡长大都是现有官员之后，情况属实。但是他们都是符合程序，经过大范围的公选后出来的，他们具备了当选的条件，难道官员 之后就无权当选了么？”这是新时期的“老子英雄儿好汉”的现实版。

　　据周辉部长介绍，此次选举分成3个步骤，第一步，在符合43周岁以下、任副科级两年以上等的条件下自荐，最后自荐出来270多人；第二步，经县 里处级、正科级干部以上还有老干部代表300多人投票，推出来60多人；第三步，经过数天考察，由县委常委等官员50多人投票选出最后的乡长12人。

　　这么多人在一本正经地演戏，场面浩大如影视界的大片。而且，要提拔什么样的人当官，就有什么样的政策。周辉对网帖质疑有80后的干部子弟当选回应道：“县里希望干部年轻化，所以有一些30岁以下的指标。”

　　周部长表示，这次公选是本县选举改革的重要举措，“以前不是公选，有干部去拉关系私下推荐确是有可能，但现在公选，他们不可能把几次不同选举投票的人都搞定吧？”

　　其实不需要搞定很多人，只需搞定县委书记一个人就行了。2010年夏季的一天，河南某县县委组织部发布通告，公开选拔数名乡镇长，凡够条件的候 选人(正科级干部)都可以报名参加竞选演讲，这是多么激动人心的事呀！于是乎报名、演讲、投票，流水进行，之后该是验票和公布投票结果，更加激动人心的时 刻就要到来了！但令众人目瞪口呆的是，县委组织部工作人员竟然将票箱给直接抱走了，主持人宣布散会。下午，县委组织部部长拿着黑箱里产生的乡镇长名单，送 给县委书记核准。晚上县委组织部开会，半小时后县委常委开会，宣布黑箱名单有效，若干名乡镇长就这样选拔完毕。

　　世风如此？

　　在河南近年来查办的县委书记贪腐案中，窝案、串案、案中案增多。围绕南召县原县委书记刘建国一案，南召县前后有30多个科级干部身陷其中，且都是党政部门一把手。有5个部门“一把手”被免职，9人受到党政部门处分，20多人被诫勉谈话。

　　栾川县委前书记张献会敛财逾百万，其中竟有60万元被骗子以帮他跑官为名骗走。

　　2006年前后，张献会认识了一个叫许公民的人，许自称在北京很有背景，能帮助张升至副厅级。为升官，张对许有求必应。张先后3次索贿人民币 60万元，给许作为“买官”经费。但许一直没办成事。张的其余受贿行为，绝大多数是下属为了升迁而主动向张献会送的现金或购物卡，张收钱后即安排下属升 官。而在托人跑官被骗后，为解决副厅级问题，张自己也花钱贿赂有投票权的人。看来，张书记当了官，捞了钱，还要花钱当更大的官；为了花钱当大官，还要继续 捞钱。

　　现在干部队伍的风气如何？县委书记受到的监督怎么样？来自他们自身的说法最有力。2009年年底，前县委书记张献会在看守所忏悔说：“在过去， 我的周围不乏热闹、捧场、喝彩，而如今，我的人格、我的尊严、我昔日的风光不再了，精神备受折磨，身心万分痛苦，对自己的所作所为悔恨万分……贪婪蒙蔽了 我的眼睛，我抱着侥幸心理，认为如今世风如此，偶尔为之，未必就会出事，正是这种侥幸心理使我逐步滑入了泥潭，最终沦落为今日的‘阶下囚’……”

　　是什么让张献会认为“世风如此”？是“人生世上，势位富厚，盖可以忽乎哉”？虽则“贫贱长思富贵，富贵必履危机”，但要没有富贵，长陷贫贱，岂 不是更大的危机？起码张书记是这样想的，只好为捞钱啥都不管不顾了，有人将此类现象称之为目前中国的吏治与官德危机。官德是官员的立身之本，如果当官当到 不讲官德，那是可悲的；如果当到以缺德为荣，为立身之本，那是可耻的。

　　王廷军曾是河南省西平县委书记，2010年1月因受贿罪获刑14年。王廷军说自己是被“贪欲断送了大好前程”，而那些送钱的人向他承诺“啥时候 也不会说出去”是靠不住的，那些为了一时之利曾经极尽奉承谄媚的人，“在我出事后没有几个能来看我。人情冷暖，世态炎凉，可见一斑”。

　　王书记在位时，看见的是人情之暖，暖而至热，热到发烫。入狱后，感受的是人情之冷，冷至彻骨，是“炎后更见寒威”，世道人心如此，能不可悲吗？ 当初来送钱的人体贴王书记，知道领导担心事情暴露，所以才会拍胸脯“啥时候也不会说出去”。王书记未必不知道这话靠不住，但他还就需要这点儿小安慰。因为 金钱的诱惑是难以抵挡的。于是两人都在演戏。

　　“春天里的那个百花香，郎里个郎里个郎。”河南商水县原县委书记张绍军被“双规”后，当地盛传他被查出“光盘门”，县电视台女主播“春天里”是女主角之一。“春天里”给周口市纪委写信，要求出面调查她与张的关系，确认清白后给盖上“清白戳”，被周口市纪委回绝。

　　“春天里”向记者说：2008年初，张绍军由商水县长升任县委书记，“春天里”时常跟随张绍军下基层采访，上级部门来人，她也跟随一起下工地、 工业园区，拿着大喇叭当解说员。好几次，张绍军在半夜发短信，暗示想和她发展关系，但被她明确拒绝。遭拒后，张绍军并未利用职权给她“穿小鞋”，而是给她 发来短信道歉：“李主持，大记者，小知县若有得罪之处，请谅解。”2008年11月，“春天里”和丈夫离婚，张绍军打来电话，说知道她离婚的事情，不行了 就给她弄套房子住。她又一次拒绝了。

　　看来张书记真把自己当“知县”了。不知道有多少县委书记会存有此种想法？

　　防止“官员”变“官商”

　　2008年11月19日，安阳县委原书记王社民受贿案在新乡市中级法院开庭审理。检察机关指控，自2001年至2007年，王社民在任安阳县县 长、县委书记7年间，利用职务之便，以合作投资、购房、报销、调动安排工作等事由，索要、收受个体企业老板、国家公职人员贿赂共24次，收受贿赂金额达 748万余元。王社民及其辩护律师辩称，这些款物均是与他人合作投资的收益或借款。公诉人反驳道：王社民所谓的合作投资其实是利用手中权力，借合作之名谋 取非法利益，其与所谓借款的出借人之间也均有不正当交易。

　　即使按照王社民及其律师的辩解，这位县委书记也摇身一变成了商人。“官商”一出，谁能抵挡？

　　中央的惠民政策，都有可能成为贪官攫取钱财的法宝。有的地方名义上是搞新农村建设，实际上是官商勾结谋取暴利。在暴利的驱使下，某些县级官员积极违规推动，掀起以新农村建设为名，纷纷低价强占农民的基本农田的高潮。

　　2006年6月，国家级贫困县——河南上蔡县原县委书记杨松泉及多名官员相继被捕。检方查实，杨松泉涉案资金约1000万元，其中相当比例与 “防艾”项目有关。在上蔡艾滋病疫情曝光后，全县两年内获得各方经费援助高达3亿元，河南省委、省政府还投入巨资搞“六个一”工程，上蔡艾滋病区艾滋病患 者看病由国家专项资金负担。在上蔡县，这些工程成为杨松泉等人发财的机会。杨松泉私下对人说，没想到自己会“有这么大的权，能管这么多钱”。

　　2005年2月，上蔡县建设局与郑州市金土地出租车公司签订合同，后者获得20年的独家经营权，安排了无地农民、艾滋病患者亲属近300人就 业。后因杨松泉收受另一出租车公司50万元好处费，县委突然强制封存金土地公司汽车，导致出租车司机大规模赴郑州、北京上访。因此事，杨松泉被免去县委书 记一职，随后问题逐渐暴露，经中纪委督办，杨被“双规”。 看来，如不是影响稳定，杨的事还不会暴露，还能继续捞下去。所谓“利令智昏”是也。

　　另一国家级贫困县河南南召县县委原书记刘建国，与情妇联手，大肆卖官、受贿及侵吞国有资产，涉案金额达人民币5200多万元。他的情妇被当地民众称为“地下县委书记”、“编外组织部长”等。刘建国交代，贪污受贿主要是想给私生子留下丰厚资产。

　　58岁的刘建国，1999年至2007年任南召县委书记，后被提升为副厅级的南阳市长助理。南召县原公安局长、公路局长、财政局长、土地局长等，先后涉案被捕并获刑，众人供出刘建国争取轻判，2009年2月，刘建国被捕。

　　法庭查证，刘建国当上县委书记次年，即与有夫之妇丁小平发生性关系，丁的丈夫车祸死亡后，二人更公开同居。两年后，丁给刘建国生下一名私生子。

　　刘建国原本只有一个女儿，丁给他生儿子后，便成为“大红人”。于是，一些想做官或升职的人，投刘建国所好，纷纷给丁小平纳贡。6年内，刘、丁共 卖出71个乡(镇)党委书记、乡(镇)长、县级办公室主任及局长等职务，受贿200多万。他们还合伙以招商引资、改制为名，将当地一家国有大型工厂私有 化，低价把工厂的土地、房产等出售给某私人公司，刘建国获“赠”其中一半股份，价值高达5000多万元。

　　他们剥夺了多少做父亲的人，想通过手中的工作让子女、哪怕是让亲生子女活得更好的愿望？

　　人人知道“潜规则”

　　如今“潜规则”一词，不但学界知道，官界知道，老百姓也都知道了。

　　河南某县2009年至2010年，调整了几十名科级干部，民间人士推测，按照该县官场的“潜规则”(从前任县委书记犯罪事实中可以证实)，每卖 一个科级干部约20至30万元，这次调整估计涉及资金调动几千万元。而前任书记被捕后，纪检部门是这样处理的：谁向前书记送了多少钱，就再向纪委上缴多 少，还可照样做官。

　　因为县委书记的责任太大，权力太集中，全县想升官的、想调动的、想在政府部门求职的、想揽到建设工程项目的，无不在攻县委书记这一关。县委书记 取的是守势，一众行贿者取的是攻势，他们浩浩荡荡，横无际涯。书记一夫当关，怎么挡得住那么多人的琢磨、进攻？又因凡下定决心要送钱的人，不怕书记收钱， 怕的是书记不收钱，为此，他们必定会苦苦思量，费尽心机，无孔不入，锲而不舍地送钱。

　　西平县委前书记王廷军说：“开始别人给我送钱时，我都是严词拒绝。行贿者碰了钉子后就改变了策略，托我的亲戚、同学、朋友来说情，这样我就不便 当面拒绝，先让人家把钱放着，说等有时间再退给他，但时间一长感觉没啥问题，就再没退给别人，这就叫缓收。到后来，别人知道我平时不收礼，于是就利用春节 给我拜年的机会送礼。为了达到送礼的目的，这些人把钱放在茶叶盒里、衣服袋里、水果箱里。我最终没能抵挡住金钱的诱惑……”

　　最后，王书记变成主动地要钱了。书记和行贿者，终于站到了统一战线，变成了同一阵营，他们皆大欢喜。难怪老百姓不相信有不贪的县委书记。你不 贪，怎么当书记呀？伸手不打笑脸人，伸手也不打送礼人。书记不收礼，还要把送礼人收拾一顿，他自己也得顾虑当地官场的舆论压力呀；而只要有一个想获提拔的 干部给书记送钱，书记笑纳了，其他待提拔干部就坐不住了，很快就会出现排队送钱的局面。可以想见，这样的干部言传身教其子女，这样的子女当上干部后，他们 能不跟着这风气走吗？

　　县委书记受贿的机会，包括提拔干部、工作安排、节日受礼、工程回扣、企业改制，以及工作费用、生活费用、其它费用比如生病住院、子女结婚、老人去世等等，只要有由头，钱会源源不断送来。

　　封丘县委前书记李荫奎的案子在洛阳市中院审理时，他的辩护人称：李荫奎收受的钱多数是礼金，送礼人利用逢年过节期间，无具体的请托事项，主观上 为得到工作上的支持、关照，多次送5000元以下的小额现金，但收钱后，其未利用职务上的便利为他人谋利益，不具备受贿罪钱权交易的特征，此项共计 313.1万元，应从受贿数额中减去；另外，其在办丧事时收受的5000元以下的小额礼金，共计105.3万元，属礼尚往来，不应计入受贿数额。

　　节日受礼看似不起眼，其实很可观，而且受者与送者，都会有“这不算行贿受贿”的想法。中国是人情社会，自古以来，请客送礼是官场通例，或称“陋 规”。陋规在古代是个总称，可以细分出诸如“节礼”、“盐规”、“漕规”等不同名色。现在有的县委书记喜欢古玩字画，就有人跑到外地花10几万、几十万买 来古玩字画孝敬书记。有人说，给领导送钱，领导可能记不住你；不给领导送钱，领导肯定就会记住你了。

江苏睢宁县委权力公开透明运行调查

　　让权力在轨运行

　　——睢宁县委权力公开透明运行调查

　　文_本刊记者 陈统奎 发自江苏睢宁

　　睢宁县委县政府大院三面临河，3年前，这里只有一个南大门。大院的门前是广场，广场上一座绿色的“流云水袖桥”展现着轻盈的曲线美。这个大院仿 佛整体“坐”在一把圈椅上，里面的人可以怡然自得地欣赏这广场妙景。可是，睢宁推行县委权力公开透明运行以前，里面的人上至县委书记下至普通公务员，都没 有人有这份心情，这儿隔三岔五就会发生群众围堵事件。

　　最严重的一次发生于2007年初，群众持续堵门11小时，当时里面没办食堂，“所有人饿得嗷嗷叫”，饿得实在挺不住的公务员们才想出一个绝招， 从大楼后面结冰的河面上偷偷拉运盒饭和方便面。这件事让“人民来信之乡”的县官们深受刺激，如果不摘掉“这顶帽子”，就一点尊严都没有了，被群众抛弃都有 可能。

　　事实上，睢宁当时不仅有“人民来信之乡”的“讽喻”，还戴上了省重点扶持县、省达小康特别困难县、省信访重点管理县、省计划生育重点管理县等多顶帽子。

　　2008年王天琦刚任县委书记，一位副县长就向他进言：“现在着手解决问题还来得及，因为老百姓对你有期望。”王天琦对权力有一种清醒的认识， 当权力运行不够公开、缺少有效约束的时候，很容易迷失方向，失威失信失民心，这时“民意是雷”，“雷霆万钧，声大无比，具有强大的震撼力”。王天琦当时是 县长，他也是“饿得嗷嗷叫”的一员。

　　痛定思痛，王天琦带领睢宁执政团队“打造权力轨道”，县四套班子集体推动“自我革命”，让民意说话，终于换来和煦之风，不仅围堵政府事件消失了，政府大院在非上班时间也开放了，让市民与行政权力中心实现“零距离接触”。

　　给用权立规矩

　　改革是不二的选择，但改革从哪里入手？

　　上任伊始，王天琦就牵头成立课题组，确立了严管干部、干部人事制度、行政语言和行政行为、党的基层组织建设、社会管理创新等五大改革课题，题中要义是给用权立起规矩。以严管干部为切入口，睢宁扯起了改革的大旗。

　　被逼出来的睢宁新政恰巧暗合了中央推行县政改革的主题曲，2009年3月，中纪委、中组部联合授权睢宁进行县委权力公开透明运行试点。这顶新 “帽子”一戴，县政权力改革重组便在睢宁大胆推进了。用睢宁县委常委、纪委书记唐健的话来概括：“这是一次县权重新排列组合的‘制度集成’过程。”

　　给权力立规矩，王天琦首先拿自己“开刀”。按照惯例，县土地审查委员会和规划审查委员会主任可由县委书记兼任，王天琦自己分析说，“城乡规划、 土地利用是一项非常重要、备受关注的权力，事关一个地方发展的命脉，事关一个地方的公众利益，也是开发商投机钻营、官员滋生腐败的重要环节”，“由于中国 特色的政治管理体制，一定程度上使党委尤其是‘一把手’的权力过于集中、过于膨胀。有时候，这两个临时机构，竟凌驾于政府之上，成为另外一个权力运作体 系”。

　　2008年初，接任县委书记后，王天琦还兼任县长一段时间，他在一次县委常委会上说：“我现在既当书记又当县长，是调整的好时候，也不会惹争 议，咱们就把这两个临时机构的权力进行重新设计。”王天琦亲自“操刀”，先向自己“下刀子”，调整了两个机构的人员构成和议事程序，确定了县委和县政府议 决权和否决权的分离，厘清了县委、县政府权力的边界。

　　一位当地官员说，如果县委书记继续兼任这两个委员会主任，他完全可以不经过其他8个县委常委同意就把事干了。实际上，县委书记兼任“两委”主 任，这是典型的权力“越轨运行”，王天琦本人也认识得很清楚，如此则规划项目、土地项目、工程项目等都可以在“一把手”的“决策”下执行，“群众和部门反 映强烈”。换言之，这个独断权可以换来一块块“大肥肉”，有多少县委书记经受得住糖衣炮弹和金钱美色的诱惑？然而，王天琦没有恋栈。

　　但改革之后又出现新的问题：谁也不敢保证这两个机构的新主任永远不腐败不犯错误，或者下一任县委书记又兼任这两个机构的主任，那怎么办？睢宁改 革者提供的解决方案是，取消这两个临时机构的决策和执行权，降格为“咨询参谋机构”，仅为县政府、县委提供参考依据。这样，一来解决了以上两个疑虑，也使 县委的权力尤其是“一把手”的权力受到限制。在王天琦看来，这是“角色回归”。

　　接着，睢宁又对这两个机构的组成人员进行“重新排列组合”。之前，这两个机构的组成人员主要是县四套班子主要领导，县委县政府分管领导以及规 划、土地等部门负责人，清一色的官员序列。王天琦分析说：“一定程度上，反映的意图只是官员的意图、县委的意图，甚至是县委书记的意图，形成为数不多的几 个官员就代表着一个地方的公共利益，决定了一个地方的发展命脉，群众意愿和利害关系人的意见往往被忽略。”新的组成人员则带来一股清新气息，首先主任由分 管县长担任，成员由政府部门负责人、党代表、人大代表、政协委员和利害关系人，并且非常任委员人数比常任委员人数多。

　　如此，“社会各界意见尤其是利害关系人意见得到尊重”，“导演”王天琦如此期待。

　　在这个基础上，“重新排列组合”了权力流程图，最核心的一点是议决权和否决权分开，议决权归县政府常务会议，否决权归县委常委会。具体来说，譬 如说一个工程项目，先由政府部门制定方案，之后在媒体上公示，并通过听证会等形式征求社会意见和利害关系人意见，然后才提交给这两个机构论证，票决通过 后，再经媒体公示，之后再提交县政府常务会议审议，最后报县委常委会审议。睢宁新政的核心在于：“县委常委会无异议的，由县长和分管县长审签执行；县委常 委会予以否决的，由县政府常务会议重新研究，再次提请县委常委会审议，县委常委会不直接提请审议，不参与方案的修订。”

　　政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调。

　　由此可见，睢宁新政的逻辑要点有二：一方面要把权力放到轨道上，一方面要让权力晒太阳——决策过程，两次媒体公示，这是让权力在阳光下运行最生 动的体现。不随意用权的核心是权力的公开透明运行。在睢宁，县电台、电视台和网站现场直播县委县政府的重要会议也已成为常态。唐健认为，睢宁县委权力公开 透明运行的本质是打造权力轨道：“铺设制度轨道，使权力处在制度约束和监督中，让权力走正道，不下道，县委书记也不例外。”

　　“打个比方，就是让县委书记走好权力这条‘道’。”王天琦说。实行县委和县政府否决权和议决权分离，从而规范县委书记权力，这是睢宁改革走得最远的地方。

　　画权力流程图定边界

　　“改革绝不是一招鲜。”王天琦强调。以严管干部为切口，以公开为主线，睢宁先后出台了100多项改革制度，形成了县委权力公开透明运行流程图。 这些规矩的指向是保障县委权力公开透明运行，制度运行的平台是“一述双评三监督”。唐健介绍，“一述”是指领导干部公开述职；“双评”包括党内评议和党外 评议；“三监督”包括专门机关监督、群众监督、舆论监督。从全县选出3000多名评议员，让民意决定干部去留，让民意参与决策、执行，让民意监督权力。

　　王天琦在睢宁搞新政，是偶然还是必然？“从个案来看很偶然，从整个县委书记群体来看有其必然性。”唐健说，王天琦是一个充满理想和激情的人，具 备一个特点，即能“理想化地规划未来和现实化地解决问题”。必然性在哪呢？唐健说有舍才有得，睢宁3年来的实践已经证明这一点，即有约束的权力反而更有权 力了，“信任增进权威，支持就是力量”。

　　“一方面限制了官员的权力，防止个人或少数人说了算，另一方面也使干部和群众的知情权不断提高，县委的社会公信力不断增强。”王天琦曾对记者 说，“我们推行约束、规范县委权力，最直接的就是首先限制了我的权力。但对县委常委会而言，却养成了一个真正能办事的‘习惯’和‘规矩’。”

　　新政前睢宁县委县政府大院的遭遇并非个例，县官的威信在下降，民心在流失，这是不争的事实。基于此，睢宁的改革者才敢于判断县政变革必然会在中国大地此起彼伏地展开，推动县委权力的公开透明运行，其目标“首先谋取稳定，其次在此基础上获得发展”。

　　睢宁新政3年已经证明，这个目标可以期待。2007年之前，睢宁是江苏县域发展“倒数第一名”，戴了不少帽子。然而今天，睢宁民众越级信访量批 次和人次几乎都下降了一半，而且无越级信访，涉法涉诉“零”上访，睢宁一跃成了江苏省信访工作先进县。经济指标几乎年年翻一番，2010年财政总收入 31.14亿元，是新政前的4倍多，在江苏县域经济排名中晋升了7位。

　　睢宁制定了县委书记和县委权力清单，并规定县委全委会、县纪委全委会负责对县委书记的权力运行情况进行监督，县委委员、县纪委委员有权对县委书 记权力运行情况进行询问和质询，“让县委书记和县委的权力始终处在各种制度的刚性约束和监督中”。根据《中共睢宁县委权力公开透明运行流程图》，重要决策 一般先由人大、政协调研，拿出建议方案；县委、县政府按职权形成决策方案，面向社会公示，公开征集意见，经县委常委扩大会集体讨论通过后，组织实施。用权 力运行程序来保证权力在轨运行。

　　王天琦说，睢宁新政的逻辑是，让所有干部“做好事的能力得到增强、谋私利的机会大受限制，让干坏事的权力越来越小，越来越受到控制，目的在这！”

　　归位为“主持人”

　　王天琦认为，县委的三项主要权力——决策权、用人权和监督权，容易被扭曲的是前面两个权力，而县委书记在其中常常被认为是“操盘手”。以前，决 策权容易出现县委和县政府不分彼此，眉毛胡子一把抓，县委容易把政府的权力直接拿到县委来，比如，把某块地给谁、把工程给谁、把资金给谁，这就是议决权， “以前县委书记很容易插手这类事情”。这个权力在当前县级较为封闭的权力运行体系中，很容易被扭曲，成为县委书记的“食邑”。而明确了县委与县政府的权力 边界后，县委没有了议决权，县委书记可以洒脱地高举监督权，当一名“主持人”了。

　　如何理解王天琦用“主持人”这个概念来形容县委书记？唐健给记者举例，比如县政府常务会议送来一个议决案，到了县委常委会，假设县委书记心里很 希望这个议决案不被常委会否决，但是常委一二三四都表示反对意见了，9个常委除去县委书记1个后，已经有一半持反对意见了，这说明争议较大，这时县委书记 就不能叫大家表决了，他应该发挥“主持人”的作用，说“今天的讨论大家提出不少很好的意见，我建议政府常务会再研究，迅速提出一个更完善的方案再报常委 会”。反之，王天琦不能说“大家再提一下建议，议论一下，完善一下，今天就把它通过吧”，因为这就违反了县委常委会“只否不议”的规矩。

　　对县委书记的“用人权”，睢宁新政也进行了约束，强化组织程序，各个环节公开，全程接受监督，拒绝“暗箱操作”。对县管干部任免，一律执行县委 常委会票决制，无记名投票，现场唱票。总之，县委书记不能逾越任何人一个人说了算，回归“集体领导”。“我们在出台制度时，都做了有言在先和无例外执行的 程序性设计，堵住了后门，保证了制度的刚性执行。”王天琦说。有了这个制度保证，县委书记不仅受到约束，而且县委书记的动议也能被否决了。其实，睢宁新政 的要旨就是“民主”和“法治”，探索党内政治生活的民主决策模式，并设定“无例外执行”的法治价值，暗合宪政逻辑。

　　在睢宁，王天琦走得更远，最大胆的一个尝试是，直播县委常委会会议。县委常委会议提前向社会预告，任何常委包括县委书记都不允许临时动议。唐健告诉记者一件新鲜事，王天琦喜欢对大家讲“议事规则”。

　　王天琦主持县委常委会会议也有新意，常委们被要求提前报告动议，如果需要做报告需要提前申请时间，否则因为一般情况下，针对一个议题每位常委最 多只能发言5分钟。在会议室，有两台倒计时大屏幕，发言时间一到，不管讲完没完，不得再讲。这便是“议事规则”，发言时间限制体现的是对每一个参会者的表 达权的尊重，否则允许每一个人“畅所欲言”其实是无法保证每一个人“畅所欲言”。很多地方，县委书记主持会议往往变成“一言堂”，县委书记一个人讲几个小 时，其余人员只能当“听众”。“一言堂”往往是“一手遮天”的通行证，县委书记独裁的具体体现。王天琦的会议民主程序设计，这也是“规范县委书记权力”极 其重要的内容，它帮助县委书记回归“主持人”角色。

　　睢宁新政能否为中国县级政治体制改革积累一些经验？唐健认为，睢宁的改革没有什么玄机，只是在现有的体制内和现有的行政要素上进行排列组合，再 加入新的营养成分而已，睢宁的每一项改革都是在践行党的“理论联系实际，密切联系群众，批评与自我批评”这三大法宝。难怪昔日改革者、山西省改革创新研究 会会长吕日周这样评价睢宁新政：恢复了中国共产党原生态，切中了政治体制改革中的“君子动口不动手”的时弊，他们的功劳在于不怕牺牲自己的利益而保护公民 利益。

　　有人说，睢宁新政可以视为中国县级宪政试验的前奏曲。

　　“用人权”改革亟需深化

　　文_本刊记者 尹鸿伟 发自云南开远

　　规范县级权力尤其是县委书记权力运作和行使的改革，在实践操作中能够走多远？

　　2010年3月，全国县委书记任职培训班在中央党校开班，390名2008年11月后任职的县委书记参加了这期培训，这是中央第一次在国家级培 训机构对新任县委书记进行任职培训，改变了中央党校以培训省部级、厅局级领导干部为主的“传统”。此前，中央还专门颁发了《关于加强县委书记队伍建设的若 干规定》。云南省红河州开远市(1981年11月设立的县级市)市委书记李存贵也参加了那次培训。

　　“国家副主席习近平同志和李源潮部长先后来给大家授课，他们的相关文章和报告非常全面、非常实在，给学员们明确指出了‘怎样当好县委书记’的方 法和理念。”李存贵说，各种相应的举动和改革措施不断出台，意味着中央高层对县级政权建设的重视，同时也可以看出县委书记在当前经济发展和政治体系中重要 性的提升，“要建立实施一系列制度，保证‘打造阳光党委政府，建设党政有机体’实至名归”。

　　从早期的“政治路线唯上”演变成近期的“经济指标优先”，再转变成目前的“民生问题为重”——或说“经济指标与民生问题并重”，不同时期上级组织对县委书记的要求都不一样。

　　已经有学者指出，县委权力公开透明运行的要求无疑是让县委书记自限权力，但制度设计要做的是把县委书记“对上负责”与“对下负责”有机结合起来，才能从根本上打破制度困境。面对“经济指标与民生问题并重”新的要求，“对上负责”与“对下负责”有机结合更加重要。

　　对于大多数普通干部及老百姓而言，县委书记的一言一行，既是实实在在的政治活动，也是“党的形象”在基层中的具体表现。由此，如果县委权力公开透明运行试点能将权力具体为一个个看得见的职能，同时对越权、滥权者及时问责，那么将是一次有益的探索。

　　李存贵认为，规范县委书记权力，制度建设是根本，“规则本身如何制定是一个方面，如何得到有效执行又是另外一个方面。目前一些基层干部对各种制 度的认识、理解经常是不全面的，这样往往产生了许多不应该的矛盾和麻烦。作为一名地方党的书记，也包括各种掌握着一定权力的领导干部都应该注意自己的一言 一行，否则不但容易作茧自缚，还将给社会带来巨大的负面影响。作为领导干部应该熟悉、尊重国家相应的规章制度，千万不要‘无知者无畏’”。

　　新华社曾经报道过这样一个事件：某县级市人事局局长向领导打报告，希望将其未毕业的儿子特批“吃财政饭”。从书记、常务副市长到市长都批示同 意。编制办也开出了编制使用通知单。事情被披露后，引起广泛质疑，目前已经得到纠正。在用人问题上的违规行为现在很容易引起社会舆论的激烈反弹。

　　毋庸置疑，选人用人也是一种权力。为了做到“科学评价、公正提拔 ”，杜绝带病提拔等现象，近年来中央也陆续采取了一系列措施，如加大群众推荐权(群众投票低于30%的不予提拔)，严肃打击、处理群众投票中的拉票行为； 干部考查中听取群众代表意见；设立中央巡视组，不定期到基层听取意见；考察干部发现“带病提拔”情况后，追究考察干部责任等。目的就是用制度管人，按规则 办事。

　　作为县委书记最关键的权力——人事权仍然需要继续改革。众所周知，干部是党执政的基础，党管干部是确保党的执政能力的前提和保证，因此在未来一 段时间内，对县委书记的“用人权”问题依然要进行改革深化。因此，建立合理的干部任期内评价机制，严格执行任用程序才是可行的办法，如党委委员、常委会票 决采用电子计票，群众推荐不过一次否决等。

　　李存贵也认为，规范县委书记权力，关键之一是规范干部提拔任用机制。李存贵表示，党委在加强和改进对人大、政协工作领导的同时，也要加强和改善后者对党政工作的监督，建立四套班子定期联席会议制度，同时推动社会民主，扩大全社会对党政工作的知情权、监督权、参与权。

　　目前，在其所工作的开远市，小龙潭镇已经顺利完成公推直选乡镇党委书记、纪委书记的试点工作，并计划适时予以推广，其余乡镇和部门主要还是采取“民主推荐”等一系列程序，按相关规定操作。

两个县委书记的县城改革发展之路

　　两个县委书记的县城改革发展之路

　　文_本刊记者 曾东萍 发自广东

　　一个是广东韶关市翁源县，一个是广东惠州市龙门县，如果说有共同点的话，即都是山区县，经济曾经比较落后。本刊记者采访了上世纪90年代初曾经 担任过翁源县委书记的陈阳和现任的龙门县委书记许志晖。两相对比之下，同样的词汇比如“发展”，在他们主政下的内涵是不一样的。现任县委书记面临的一些压 力比如“维稳”，其挑战性和上世纪90年代冲破旧体制、旧观念的改革相比，也很难简单一较高下。至于县委书记的权力有何变化，在一些执政细节中反而体现得 最为明显。

　　在上世纪90年代，一个县委书记变得广为人知，一般是被立为典型或被杀鸡儆猴了；在这个年代，一个县委书记变得广为人知，一般是做出格了或做糟 糕了。但广为人知的毕竟是少数，更多县委书记的名字并没有留在新闻报道或社会舆论中，只是留在了当地老百姓的记忆中。“为官一任，造福一方”，陈阳和许志 晖都曾多次提到这句话。撇除外界对县委书记的种种批评，不应否认，在全国各地，还有很多县委书记在切实地思考和推动当地的发展。

　　但是县域改革的方向，究竟是一个好的县委书记带领一个县，还是一个县决定一个好的县委书记，则是更深层次的追问。

　　大胆冒进

　　拍卖土地使用权、引进“三来一补”和“三资”企业、兴办经济技术开发区……这些上个世纪八九十年代曾经激荡人心的词句，已逐渐隐入历史的黄页。但在陈阳的讲述中，这些词语却仍如滚珠般流出。这些词语，曾经深刻地影响了一个县和一个县委书记的命途。

　　1991年5月，35岁的陈阳离开韶关市委组织部，挂职当县委副书记；1993年3月，他开始担任翁源县县委书记。

　　那正是一个改革的年代。1992年，邓公南巡，明确回应“姓社姓资”争论，肯定广东市场改革的探索方向，“发展就是硬道理”成为最简洁的概括， 而80年代初蛇口工业区喊出的“时间就是金钱，效率就是生命”口号也已深入人心。在韶关偏远的山区县翁源县的陈阳，亦置身于潮流之中，他说：“心中有一股 激情”。当时的陈阳，踌躇满志、热情满腔。

　　但翁源县是一个贫穷的山区县，35万人，财政收入2400多万元，还比不上富裕地区一个乡镇的收入，连干部工资都发不出。上任之前，陈阳曾通读翁源县县志。他认为，传统农业救不了翁源，还是要走外向型经济的道路。

　　他有一条非常清晰的思路，既然要发展经济，就要抓工业；要抓工业，就要搞集约型工业；要搞集约型工业，就要搞开发区。开发区要吸引外资，既要借鉴“三来一补”的做法，又要把眼睛盯在高科技和大型项目上。

　　1992年，翁源县半年之内召开两次党政班子会议，很快形成了决议：在官渡镇开办经济开发区。当年下半年，陈阳实质上已经开始主持翁源县的工 作。1992年10月，官渡经济开发试验区挂牌成立，总面积17平方公里，县委县政府授予开发区享有县一级权力，并在财政困难的情况下拿出1000万支持 开发区工作。

　　陈阳从这里开始了他的“改革探险”。

　　当年，广东正涌起“开发区热”，各地纷纷搞开发区。无论外资，还是人才，都处于争夺之中。

　　为吸引外商投资，试验区管委会推出让利政策，实行以投资规模无偿提供土地的办法， “凡投资兴办项目固定资产总额在100万以上者，都将得到管委会提供的不同面积的无偿土地。使用年限50年”。告示刊在1994年5月2日的《信息时报》 和1994年5月17日的《佛山日报》。试验区管委会提出：企业“大小都欢迎，高低都欢迎。低起步，高目标”。

　　为吸引人才，陈阳高调提出“人才来去自由，今日来热烈欢迎，明日走隆重欢送”。当时大江南北的学子都希望到广东大展拳脚，陈阳认为人才即使只来一天就走，但至少知道了翁源这个地方。他说：“官渡乐于当跳板。”

　　为吸引人气，开发区在中心地带划出5万平方米，建起九里香免税市场，开业仅半年，就有400多家客商，成交总额达到2.5亿元。门面月租从30 元涨到300元。免税市场财政没进账，陈阳要的是官渡的知名度；为了让更多人知道这个山区县，陈阳要求翁源所有的车，无论是公家车还是私家车，都必须在车 后镜贴上“欢迎到官渡经济开发区来”的标语。

　　正式走马上任县委书记后，陈阳提出“破釜沉舟，背水一战，办好官渡经济开发试验区”，让官渡开发区与县财政脱钩，甩掉依附性，加快自我发展速度。一年多后，官渡开发区引进外资项目25家，内联项目30家，投资总额2.87亿元，到位资金1.9亿元。

　　但是，开发区大胆激进的政策引来非议，1993年开发区开办一年多，总投入资金6348多万元，其中县财政自筹资金才1150多万元，银行贷款 3350万元，通过发行股票、债券筹集2700多万元，甚至引起了“论借钱开发”的大讨论；九里香免税市场建立后，不用办工商执照，不用交税，很快兴旺起 来，但来的企业鱼龙混杂，甚至开始流传“吃喝嫖赌，请到官渡”的谣言。半年多后，免税市场被国家工商局叫停。

　　陈阳没有被吓住，他还有更大胆的举动和设想。

　　开发区缺钱，他主持拍卖城镇户口，8000元安排工作，5000元不安排，一个月内“户口脱销”，县财政新增9000多万元；他引进广东省公安 厅在翁源建汽车培训报道站。当时公安厅的同志说租用的地不够，陈阳把他们带到山坡上，说：“你走吧，走累了打个桩，这块地就送给你们了。”

　　他提出“拍卖”乡镇，即把乡镇拍卖给珠三角工业发达的乡镇，由对方政府来开发，实行整片的产业转移；还提出办一所国际孤儿院，发行福利彩票，与 香港的《海峡两岸》杂志合办一份商业报纸，等等，但这些想法大都与法律法规抵触而无法实施。也有一些办成的，比如1992年，霍英东在翁源投资2000万 港元兴建了黄竹坪水电站。

　　陈阳似乎是一个人在奋斗，他说，改革看起来是有共识的，但真正到做事的时候，很多干部就怕了。当时，由陈阳牵头，翁源县委向深圳扶贫基金会申请 到500万元的扶贫基金。基金会要求一份审计报告。但县审计部门因担心承担责任，迟迟不愿意办。陈阳最后不得已发出撤职警告，审计报告才办好；当时九里香 免税市场开办在即，县工商局领导有意压住不审批，陈阳一怒之下撤销工商局一正三副4个局长的职务。

　　陈阳说，当时县委书记的权力是很大的，基本想做的最后都能做。实际上，上世纪80到90年代，几乎与中央向广东放权同步，广东也积极推动向市县 放权，包括财政自主权和经济管理权力等。而广东省人大及其常务委员会大规模的市场经济立法，在上世纪90年代才逐步推开。但到一个山区县，立法规范、限制 权力的速度远远跟不上放权的速度。

　　1995年12月，陈阳任满，本来被安排到省委组织部，但最终因投诉信也随之到了省委——过去5年，他树敌太多，调动不了了之。陈阳最后回到韶关市委任副秘书长。

　　陈阳的后任县委书记因卖官受贿，于2001年被查处。后面又历经了几任县委书记。但翁源县的经济发展一直处于低谷。

　　虽然离陈阳主政翁源已10余年，但在网络论坛，仍有翁源人谈起当年的改革。有人说，陈阳的改革过于激进，翁源自此陷入发展困境。马上有人反驳，应感谢陈阳，是他带来了开放的思想，虽然引进的东西有好有坏，但前行者是有功有过的。

　　陈阳自己说，条条大路通罗马，当年走的路不是最好的，但是最快的。

　　这是在一个充满争议的年代推行的一场充满争议的改革，连改革成果也争论不休。但唯一没有争议的是，县委书记陈阳留给翁源县的烙印太深了。或许不 止陈阳，还有其他县委书记左右了翁源县的命运；或许不止翁源县，还有很多县的命运被某个县委书记左右过。这个“左右”的后面，是以万或十万为单位的老百姓 的具体生活。

　　重任下的务实发展

　　改革开放走到今天，发展已不再是唯一的关键字。科学发展、维稳和民生的重担压在县级政权领导班子的肩上。

　　2009年3月，41岁的许志晖成为广东省惠州市龙门县的“掌舵者”。因交通和自然条件所限，龙门县也是被第一波经济浪潮忽略的山区县，但近年经济开始快速发展。

　　14年前，许志晖从企业到了乡镇，用他的话来说，“一条道走到现在”。当时同学聚会，有人说运作的公司上市了，也有人说操盘的基金上亿了，他几 乎是最没有光环的一个，许多人不明白他的选择。他说，也想为自己找个坚持的理由。后来，在某个周末，一个偏远山区的村子向分管教育的他报告，小学课室漏 水。他赶紧开个除了喇叭不响、其他地方都响的破车赶过去。爬到教室屋顶一看，很危险，马上将学生转移。晚上仍开着那辆破车，载着村干部，打着手电去找希望 工程要钱。他说，回过头来看，最大的收获，可能在于加快或改变了那个地方的发展进程，在老百姓心中留下了痕迹。对于目前社会对基层干部的不信任，许志晖作 了些辩解：固然有少数不作为、乱作为的干部，但近年经济发展得这么快，无可否认，背后肯定有一批人在干活。

　　许志晖到任后，提出龙门县的发展方向：建设“珠三角生态花园”和“生态经济特色县”。为此，龙门县在两三年内关掉了一批落后产能的立窑水泥企 业，重新调整产业结构，而关掉一个厂的背后，可能是上百的下岗工人和GDP下掉的风险。“改革是有成本的，县委书记、县长要带领大家明确龙门的发展道路是 什么，选择做什么，不做什么。但这个过程应该是民主的。”

　　不过，龙门县近两年引进了世界500强企业益力矿泉水投资建厂，还吸引了温泉旅游等多个项目，GDP不降反升。2009年，龙门县 GDP57.3亿元，比上一年增长13.3%，2010年预计65亿元以上；2010年一般预算收入4.12亿元，增长超过40%。在落实“科学发展观” 的考核中，龙门2008和2009连续两年在惠州市县区中排名第一。

　　与发展相伴而来的，是征地拆迁以及引发的连锁反应。龙门县同样面对这个问题。正在修建的广东省重点项目广河高速，途经龙门县永汉镇19.1公 里；永汉镇也签下占地5000亩的富力温泉度假村和占地250亩的龙之泉原生态旅游文化村等项目，由于征地拆迁，几乎每天都有一宗纠纷。据永汉镇镇委书记 张建民介绍，永汉镇在全镇24个村(居)委逐步建立起综治信访维稳工作站，矛盾纠纷基本做到“小事不出村组，大事不出乡镇”。2009年，永汉镇被评为全 县信访工作“最佳乡镇”，“零集体上访乡镇”和年度信访工作贡献奖。

　　但靠“防”和“堵”为主要手段的维稳方式，近年受到越来越多的质疑。永汉镇更根本和有效的化解之道，或许在于5年前开始探索的村民自治制度—— “四民主工作法”：民主提事(村集体或村民提出事项，形成议案)、民主议事(张榜由群众海议，村民或户代表80%以上通过并签名)、民主理事(选举产生民 主理事和民主理财小组)、民主监事(财务公开，定期公布进展情况)，“四民主工作法”2005年在永汉镇马星村进行试点，2006年3月在龙门全县村级推 行，2007年4月在惠州全市村级推行。“四民主工作法”赋还农民较多的权利，并且基本做到财务公开透明，在涉及征地、修路、宅基地分配、山林纠纷等问题 中，起到了不小的作用。

　　龙门县龙田镇还在尝试另一维稳之方——“农户诚信档案管理制度”，并从2009年1月1日起在全镇推行。“诚信档案”记录了龙田镇6000多户 农户的家庭基本情况，处罚、计生、越级上访等17项被纳入考核内容，考核结果将直接与政府的倾斜优惠政策，如教育、社会保障等挂钩，据龙田镇人民政府党政 办主任戴杰锋说，以后可能还实行诚信星级并挂牌。但这种形式是否合法还存在争议，所以暂未在更大范围推行。

　　“社会稳定对县委书记是第一责任，对地方发展也是重要基础。”许志晖说。“国内发生过多宗大的群体性事件，很多县委书记可能都有同感，如果对身 边发生的事情处理不及时、不果断、不到位，群体性事件就有可能发生在我们的管辖内。”2010年，龙门县拿出了150多万元连续第三年奖励 “零上访”的村委会和村民小组，包括信访维稳工作先进集体、先进单位和先进个人。

　　普通民众思想观念的嬗变和利益诉求的增加，甚至网络舆论的兴起，都对县委书记构成不小的压力。他们同时也承受着来自上级的压力。惠州市对龙门县县委书记和县长的考核指标分别多达40多项，包括科学发展、社会管理、生态建设、安全稳定等。

　　“中国有自己的现实。现在很多社会精英要求进行政治体制改革，无可否认，我们的体制还存在一些深层次问题。但中国还应进一步发展来奠定基础。” 许志晖说，“我曾经也是学生，也充满理想与激情，但真正到了农村，到了基层，发现很多事情不是这么简单，不是理想就可以推动，而必须从实际出发，找到适合 中国自己的道路。”

　　龙门县务实坚定的改革推进，隐约贯穿着县委书记许志晖的思路。陈阳式的改革，在今天已不可能重现，但许志晖们面临的难题可能更加复杂。